新公共管理整体性整治

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一、整体性治理理论产生的背景

整体性治理的理论建立在两个背景之上:一是盛极一时的新公共管理的衰微;二是信息技术的发展,即数字时代的来临。登力维把新公共管理概括为三个方面:(1)强调分散化。将大的等级部门分开,其方式就像早期一些大的私人公司从U型结构到M型结构的变化一样。在内部实施扁平的结构,重新规定信息和管理系统,以促进不同的控制形式。(2)强调竞争。将购买者和提供者的分离引入公共结构,以便在潜在的提供者中确立和创造更多的竞争。通过增加内部使用的竞争过程来分配资源,以取代等级式的决策。国家行政和公共物品提供的一些“核心”领域开始萎缩,供应开始多样化。(3)强调激励。从建立在分散的公共服务或专业精神之上的绩效奖励发展到强调具体的绩效激励。在公共领域,这一转变意味着一个往底层团体的运动。通过对一些发达国家(美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰以及荷兰)的公共管理系统的实证研究,登力维认为这些国家的公共管理系统已经发生了一种意义深远的变化。过去二十年时间里,无论是在学界还是在政府部门占主导的治理理念———新公共管理已经寿终正寝。尽管这一运动的少部分内容还在进行,但新公共管理的关键部分由于导致了组织上的灾难已经倒转,相当大的一部分已经停止。甚至当初最坚决的提倡者现在都希望这些改革对改变整个政府的效率不要产生什么影响。登力维就新公共管理的三个方面指出了它的变化。

首先,在分散化方面,购买者-提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留;通过比较进行竞争被终止;只有改进的绩效衡量结构和绩效合约表还在延续。其次,在竞争方面,准市场和凭证计划被部分或整体保留,而外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止;还在延续的有以消费者为标记的资助和使用者控制。最后,在激励方面,部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的资本市场。资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续或扩散的有统一的回报率和折扣率、推动技术的发展、重视公共部门的平等和强制性效率奖。[3]希克斯则认为,整体性治理作为一种解决方式,它针对的是在20世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片化状况,整体主义的对立面是破碎化。

希克斯认为,从功能上讲,碎片化的治理有以下一些问题:(1)转嫁问题,让其他机构来承担代价。比如学校的排斥带来了严重的青少年犯罪问题,而司法系统则不得不出面解决这一问题。(2)互相冲突的项目。一些机构的政策目标互有冲突,或者,尽管一些机构从事同一政策目标,但它们的运作却互相拆台。例如,惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯罪,但在一些具体领域两者常常发生冲突。(3)重复,它导致浪费并使服务使用者感到沮丧。(4)互相冲突的目标,一些不同的服务目标会导致严重的冲突,比如,警察搜取可能导致惩罚的证据显然会同那些从事青少年服务工作的人发生冲突。(5)由于缺乏沟通,不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想。(6)在对需要做出反应时各自为政。一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的力量解决问题,但最后却并没有满足真正的需要。(7)公众无法得到服务,或对得到的服务感到困惑,他们常常不知道到那里去获得恰当的服务。(8)由于没有考虑问题的原因,而是强调可得的或固有的一套专业干预,从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。[4]整体性治理理论的第二个背景是数字时代的来临。在登力维看来,信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素,政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。

这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要的作用,还因为它占据了许多公共管理的中心位置。这可以从四个方面来加以体现:第一,最初以纸质后来以电子为基础的信息系统在建构作为社会-技术系统的现代官僚组织中的作用日益突出。随着信息技术在中央官僚机构的发展,政府对信息技术人才的需求急增。到1983年,大约有41%的美国联邦政府的数据处理预算交由人处理。10年后,联邦政府雇佣了113300信息技术人员,耗资55亿美元。1993年,英国中央政府部门每年花在信息技术人员身上的钱达5亿英镑,占当时整个信息技术支出的22%。[5]第二,信息技术对政府组织结构的影响。等级官僚制结构看来是政府机构(如税收、社会保障以及移民部门)最大量使用信息技术的占主导的组织形式。[6]自20世纪60年代以来,信息技术在政府的日益运用开始影响政府内部组织结构的其他方面,使结构变得扁平化。尽管比起大公司来,政府机构扁平化的程度没有它们高。第三,信息技术与政府的任务。西蒙在1973年的一篇文章中号召将“信息理论用于组织设计”,认为计算机可以用三种方式重新改变组织设计,即建立一个更加可以接触的组织记忆,产生一种取得更多信息和抓住信息丰富、服务取向的后工业社会的问题的潜力,以及极度提高做决定的能力。[7]第四,信息技术、公共管理改革以及主要的政策变革。当前大多数政策的变化意味着信息技术系统的变化。以美国为例,从20世纪70年代开始,计算机公司就围绕着联邦政府转。到1990年,联邦政府占了以美国为基地的全球设施管理卖主收入的38%,而美国的商业运作只占了35%,州和地方政府只占了7%。[8]

二、整体性治理理论的主要思想

1•重新整合整合是整体性治理的一个重要概念,整体性治理与整合有联系但又有区别的。在登力维看来,重新整合是一种对新公共管理的对立的回答。[9]重新整合涉及的内容包括:(1)逆部门化和碎片化。这一点在英国通过合并、把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织,取消了一些准政府机构,以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。(2)大部门式治理。在布莱尔政府时期,这是重新整合的一个中心要素。英国的中央政府和美国的联邦政府建立了一些大部门的体制,如美国的国土安全部,以应对“9•11”恐怖袭击时期部门的极度分散化产生的无效和低效。在英国,就业和福利被归入了工作和养老金部等。这些改革的一种新的特征主要在于它们当中包括了信息技术的融和。(3)重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行。至今这方面一个最显著的例子是美国28000名机场安全人员从私人承包商那里转到联邦文官系统。另一个著名的例子是英国承包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产后,这一铁轨建设再次被收回国有。(4)恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公共管理导致的分散的竞争的无政府主义,一些提议开始重新强调秩序,特别是在信息技术领域。在英国,一些集中的电子变革项目受到了大量的资助。(5)极大地压缩行政成本。这首先是作为布什政府的联邦绩效努力的一部分提出来的,但在英国得到了更多的政治上的关注。比如,2004年,英国工党和一些反对党提出了在5年时间里减少8万名文官(总数是53万)的计划。从长远来看,文官的职位将减少15万个,差不多减少整个文官队伍的四分之一。(6)重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链,以实现由较新的信息技术提供的生产力的提高。这一作法涉及重新设计公务支撑功能,事务处理系统,或者事务由政府机构直接承担,或外包。(7)集中采购和专业化。美国在这方面进展很快,相比之下,英国在部门和机构采购之间还有大量的重复。2004年,英国财政部的一项效率评估指出,在未来4年里,在一系列的措施中(包括由少数几个主要的采购中心来进行采购,而不是像现在那样在国家层面有270个部门和机构在进行采购)可以节省200亿英镑。(8)以“混合经济模式”为基础的共享服务。鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性的,在运作中反应迟钝和僵化,而共享的服务提供采用的是一些较灵活的方式。(9)网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员的预算最大化,而是为相互高度连接的公共机构、准政府和非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止这种多重管理队伍的建立。登力维认为,与重新整合中包括的狭隘的众人参与式治理的变革相对照,整体主义的改革旨在简化和变革政府机构与其客户之间的整个关系。它是以公众的需要为基础的。这一以需要为基础的整体性治理远远超越了公众参与治理过程的传统范围。它与新公共管理强调企业过程管理不同,把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相关的公共部门网络———确定新的宏观结构,组织重组,过程重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革,对新问题灵活反应的新模式。[10]

2•整体性治理整体性治理包含以下方面的内容:(1)互动的信息搜寻和提供。这对于产生所有其他以需要为基础的整体主义因素来说是最基本的。政府信息系统的一个任务就是让一些具有知识的公民和企业去发现如何在政府机器中进行表达和报告,如果需要,根据可适用的规则和规章来做出最恰当的决定。互动的机制(利用信息技术而不是以纸质为基础的形式)会自动地催促机构人员和系统对人民的需要和偏好采取更整体性的看法。(2)以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。一个例子就是英国的工作与养老金部的养老金服务处,它把所有与老人相关的福利集中起来进行提供。(3)一站式服务提供。其形式有多种,包括一站式商店(在一个地方提供多种行政服务),一站式窗户(与特定的顾客进行面对面的交往)以及网络整合的服务。对政府机构来说,一站式服务提供的动力在于把一些分散的服务功能集中起来,以便解决一些重复的问题。“只问一次”的方法表明了政府致力于不断使用已经搜集的信息,而不是重复地搜集同一信息。(4)数据库。通常的行政状况是不同的信息掌握在各不相干的层次、互不适应的行政系统中,使得信息要么常常很难得到运用,要么只用于具体的研究需要。而数据库使得有关福利、税收和保障领域里每一个案的数据都可以得到,使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。(5)重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法确保项目小组着重整个过程,而不人为地去划分现存机构的边界。比如一些国家现在正在简化政府表格。加拿大要求把有关长达30页的补助金申请减少一半。通过把现有信息技术系统里的信息(这些信息以前都是分开储存的)集中起来,它们能完全取代表格。(6)灵活的政府过程,旨在使政府决策在与企业最好的实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。灵活性结构的两个要件是监视、预报和预测系统,以及能考虑“意外发生”并在标准程序中注入灵活应变的系统。(7)可持续性。新公共管理通常无视能源的使用和环境影响,它只关注于企业运作取向,忽略了企业负面的外部效应;而以服务为基础的整体主义则认真考虑公民和企业的需要,将这些需要适合于追求可持续性的环保组织的要求,并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。

3•希克斯的观点希克斯从整体性治理涉及的关键活动以及这些活动涉及的三个层面来开展他的论述。这些关键的活动包括政策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在三个层面上取得一种一贯性:第一,它可以将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合,比如地方机构内部的不同部门,中央机构与地方机构之间,或地方贸易政策制定官员与中央贸易管制者之间等。第二,可以在一些功能内部进行协调,比如使海陆空三军合作,也可以在少数和许多功能之间进行协调,比如健康保障和社会保障。第三,整合可以在公共部门内进行,也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行。首先是目标和手段层次上的机构之间的直接冲突。比如,贸易工业部的通过放松管制、促进电子商务的政策可能同数据资料保护委员会的保护消费者隐私的政策直接相冲突。其结果便是出现“贵族式政府”(baronialgovernment),在这一政府中,部门和机构通过小争论和小冲突来获得自己的“地盘”、独立性以及对相关领域的控制。但在这一政府中,人们想取得政策目标和保持手段的整合的期望被降低了。与此相对的是整体性政府,这一政府力图从一系列明确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关系的工具。英国正在进行这种整体性治理的试验,包括启动社区反贫困的目标,它将所有相关的干预活动(住房、就业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等)集中到一起,重塑专业运作和投资项目。在这里,合作不仅是需要的,而且各自还要重新安排自己的功能目标,以使这些目标同反贫困的目标相一致。协同型政府(joined-up)问的问题是“我们能够一起做什么?”,而整体性政府问的问题则是“需要谁参与,并在什么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西”。

在协同型政府中,目标和手段是一致的,但两者之间互不增强。碎片化政府的情况则是目标互相增强,而手段则相互冲突。渐进式政府的情况则是目标互相冲突,而手段则互相增强。一般认为如果目标冲突,其结果则是灾难性的。但林德布洛姆的著作表明,对协作活动抱不同结果的期望并不妨碍在日常运作中的互相容忍。希克斯认为,贵族式政府与渐进式政府充其量是令人失望的和无法接受的。由于协同型政府尤其是整体性政府会涉及协调和整合两个概念,因而有必要对这两个概念做一区分。在希克斯看来,协调指的是确立有关合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法,而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来执行来贯彻这些想法。希克斯认为,整体性运作的一个中心的、正式的目标是更有效地处理公众最关心的一些问题(这与登力维的整体性治理的以需要为基础是一个意思),因此,考虑四个关键层面(政策、顾客群体、组织和机构)的每一个层面的目标是有益的。政策层面的目标涉及对特定领域进行公共干预的整体目标。顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾客的偏好。组织层面的目标是有效地管理各种组织关系。机构目标是激活相关机构的活力。一般来说,顾客和机构层面的目标是由地方层面产生和拥有的,而政策和组织层面的目标则通常是由全国性和超国家层面形成并对此负责的。人们以不同的动机进行整合性的运作。在许多关系中,参加者并不享有共同的目标,但这一状况并不必然影响每一个参与者取得其自身目标的能力。大多数机构的整合性运作具有多种目标,但聪明和有效的整体性运作通常要求至少其中的一个组织有一个明确和一致的目标一旦决定了目标,政务官与文官就必须确立一系列的框架性决定。首先要作的是为每一层次的运作确定整合的重点。在最高的层次上,目标是改进结果。为了做到这一点,就有必要整合许多过程。

例如,政策目标是提高就业率,那么一些主要的因素就是教育、家庭、流动性和交通、社会网络、对风险的态度、期望值、住房以及日托的代价。与此相关的是公共部门和私人部门所有的机构,它们在这些领域里提供、管制和推进政策动议。在顾客层次上,关注的重点是老人、孩子以及一些可能有犯罪倾向的年轻人。这里的目标是涉及所有对这些群体的生活机遇产生重大影响的机构。在输出层次,可以试图将所有涉及提供或管制某项具体服务的机构组合到一起。在转换层次,目标是整合所有涉及处理支付和来自民众的相关活动。最后,在最低层次上,要做的事就是将所有使用某类输入的活动结合起来,比如合并一个数据系统。另外一个观察整体性运作的有用方式是衡量整合运作的深度。这一衡量包括四个方面:(1)强度,用来衡量整合的活动之间需要共享的资源;(2)范围,用来衡量参与合作的机构的数目;(3)广度,用来衡量被结合到一起的相关的活动(这一衡量通常是跨学科和跨功能的);(4)揭示,用来衡量整合可能妨碍每一参与机构的核心事务的程度,或衡量中央的活动、预算、专业重点或政治可信性在整合过程中面临的风险程度。希克斯认为,一般来说,整合的程度越高,凝聚力就越大,各自为政就越少,连接就越紧密。他引用费佛、爱默生等人的资源交换和资源依附理论来加以证明。该理论认为,资源整合的强度会产生这一状况:政治乐意交出自主性以换取其他好处。希克斯认为,强度、范围、广度和揭示并非同起同落。一些低强度的整合其揭示可能出人意料的高。[13]希克斯在指出了整体性治理概念框架和目标后,涉及了整体性治理中信任、信息系统、责任感和预算等几个重要的功能性因素。他认为在组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键性整合。信任是任何社会往前走的不可或缺的因素。信任是一种关系,在这一关系中,委托人以将自身的利益建立在风险之上的方式行动。那么,在取得和保持信任方面如何进行整合?需要什么样的整合技能?希克斯认为,需要考虑以下几个方面。[14](1)确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统。整体性管理需要一种新的信息分类和系统。(2)为跨边界运作“留出空间”。(3)建立互相理解和信任。(4)与其他机构对话以及考虑其他机构的运作。(5)产生新的领导人和英雄。建立整合性思考和运作方式面临的一个挑战是如何在确立新的管理观点和能力的同时保持组织现有的知识基础和能力。推动和执行整体性管理的“新的英雄和领导人”不仅要有合法性,而且还要能够接触组织的信息资源和沟通渠道。(6)跨边界的运作在无法确定安全系数的情况下蕴含了风险,管理者需要高度容忍不确定性。(7)没有控制的管理。跨边界的运作意味着在没有明确交往规则的情况下与一些你对他无法进行控制的人一起工作。跨边界的运作不是获得控制,而是意味着对人员行动较少的监督,给人较多的自主行动的机会。(8)建立承诺。在建立个人承诺方面有三种做法尤其重要:与他人一起清楚地理解组织的使命和目标;高级管理层看得见的行为方式,以及组织的人事政策。(9)推动整体性运作的公共管理者面临的一个挑战是寻找一些最少受基层官员抵制的整体性运作的方法。一个方法是建立一些具有分散的团队的分散的结构,另一个方法是采用激励机制。(10)在专业、职位与支付方面,需要采用一些非正式的方法来鼓励一些从事跨边界工作的人。(11)培训。培训对于整体性治理准备组织的各级人员起着一种重要的作用。

在信息系统方面,希克斯认为首先有必要区分一下政府信息使用的三种类型。第一种类型展示的是政府的民主角色,第二种是政府的治理角色,第三种是政府的服务提供者或至少是服务的资金筹措者角色。虽然大部分的信息系统是在80年代和90年代“重塑”活动盛行的时候(那时强调的是功能性的组织)发展起来的,但现在则有大量的电子治理工具可以用来支持更多的整合。信息系统可供选择的战略可以有不少。选择之一是指出一套所有中央政府部门、机构和地方政府必须遵守的数据标准。另一个较极端的选择是对所有的人和企业建立单一的中央数据库,每个部门和机构都可以使用,而不必每个部门都去建立自己的数据库。当前,在整合的信息服务提供往那里走这一问题上有一种核心的看法,即接近顾客。在希克斯看来,决定这些技术是否用于政策整合或是否在功能领域内运用的因素是政治而非技术,在以整合的方式运用技术的地方,用技术代替政治来解决整合的障碍,其范围是很有限的。[15]此外,希克斯认为,整体性治理会提出一些与隐私相关的道德问题。整体性治理与隐私互不相容的观点是错误的,但是,找出使两者互相支持的方法则需要发展道德实践并将其制度化。希克斯认为整体性治理最重要的是责任感。责任感一般可以分成以下三个方面:诚实,或正规,主要涉及公款使用中的守规矩;效率,或狭义上的“物有所值”,主要涉及公共服务提供或干预过程中的输入和输出之间的关系;有效性,或项目责任,主要涉及使行政官员对公共干预是否达到公开的结果或标准负责。希克斯认为,整体性的责任感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位,确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突,并通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任。此外,考虑责任产生的组织层次也是很重要的,可以在三个层次上寻求责任感。一是管理层次,通常通过审计、支出控制、预算计划、绩效衡量和政治监督来寻求责任感。二是法律层次,通常通过司法审查所忽略的现成的行政法以及民法、通过法律争端可供选择的解决方式如特别行政法庭、准司法管制者等来寻求责任感。三是宪法层次,通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过一些非正式的宪法规范来寻求责任感。[16]希克斯认为,使用政府工具、甚至使用很强的惩罚工具来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事,尽管中央常常规定一些合作运作的形式,但工具的选择却使得机构和地方政府的领导人有很大的回旋余地来选择合作的对象。

因此,有理由怀疑整体主义一定是中央化的说法。从理论上讲,有理由认为以中央化来取得整体主义是一个糟糕的战略,原因是人所共知的中央决策的局限。就预算而言,希克斯认为在20世纪80年代和90年代的“重塑”时期,英国出现了一种全新的预算形式,财政部对一些界定的目标有了更大的控制权,而微观的开支以满足这些目标的权力则较多地转移到了一些部门。90年代初,美国、澳大利亚等国的地方政府提出了一些走向整体性治理以及“以绩效为基础”的预算和“战略”预算的动议。这涉及不再按照根据输入或活动界定的“逐个项目”,而是按照输出的质量或以现有资源达到的结果的优劣来分配资源。但以“绩效为基础”的预算要做的一个重要决定是按照输出还是结果来决定预算。事实上,绩效为基础的预算常常是以输出而不是以结果为基础的。希克斯认为,虽然以结果为基础的预算在某些场合可以发挥一种有用的作用,但它本身还不足以保证整体性的治理。以结果为基础的预算对政务类官员和管理者来说是信息集约和研究集约型的,要耗费大量的时间。传统的以输入为基础的“逐个项目”的预算尽管有它的局限,但预算运作非常省时。从“重塑”时代到整体性时代,预算的一大变化是强调输入的管理。整体性预算并不必然也不足以带来整体性的运作。预算执行面临的一个主要挑战是对处在不同治理层次和功能的管理者和专业人员之间培育一种共同的文化、共享的知识和经历。希克斯认为,作为公共管理的一种范式,整体性治理需要被制度化,以制度化的一些条件来衡量英国的状况,希克斯认为,英国的社会经济状况适合于整体性运作,但总体而言,英国的整体性治理还没有完全制度化。那么,这一波的整体性治理是否会像以前那样偃旗息鼓?还是能通过制度化而得以持续一个时期,就像官僚模式和新公共管理模式那样?希克斯对此充满信心,整体性治理“至少是可以制度化的”。

三、简短的评价

在相当程度上,整体性治理是对新公共管理的一种修正。不同的治理方式来自对社会背景状况的理解。新公共管理是从经济和社会的角度来加以理解的,其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求,西方社会从一个生产者社会到消费者社会的转变对公共服务提出的多元化的要求,以及现有官僚体制的结构和运作方式无法承担新的历史使命。因此,新公共管理所采用的治理方式,比如强调绩效、结果、外包、分权以及分散化、效率、政府瘦身等无一不反映了对这一背景的理解和对现有状况的认识。而整体性治理及其强调的信息技术在一定程度上是从技术的角度来理解的。与新公共管理不同的治理和运作方式都来源与信息技术的要求。新公共管理的一些治理方式或被终止、或被放弃、或被改革,一个很重要的原因在于尤其是20世纪90年代后信息技术的作用。技术要求从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。也正是在这一原因上,登力维认为新公共管理已经成为历史。整体性治理在20世纪90年代后期开始盛行并对政府产生影响(英国布莱尔政府受整体性政府理念的影响,提出了协同政府的一系列措施,美国的一些地方政府也在不同程度上采用了整体性的做法),信息技术的进步是不容忽视的。整体性理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运作,这是与英国在改革过程中的机构化措施导致的碎片化相关的。碎片化导致分散化,导致部门机构的协调困难。在整体性理论看来,新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方面取得了不少的成功。但是,新公共管理也使政府机构破碎化,极大的增加了决策系统制度上的复杂性,同时也减少了人们解决其自身问题的自主能力。

新公共管理通过淘空公共部门的人员和能力以及将一种以合同为基础的风险和障碍带进政府的决策过程阻碍了政府信息技术的现代化。在登力维看来,数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合、整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。[17]显然,这是与新公共管理背道而驰的。此外,与新公共管理很重要的一个不同点在于,整体性治理还是以官僚制作为基础的,登力维指出了信息技术运做的官僚制组织基础,而希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景的,这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的整体性理论显然具有较强的英国色彩。与整体性理论着眼于政府内部的整合协同比较而言,盛行于美国的网络治理(其基础也是信息技术)则着眼于政府与社会各类组织的联手(主要通过政府外包的方式)。这可能与两国的情况不同有关。比如两国的行政体制就不同。比如英国改革初期提出的“私有化”战略在公有制程度极低的美国是不存在的。同样,在今天,以网络为基础的合同制式的治理在美国已经成为一种普遍的治理方式。美国“联邦政府每年通过合同花费大约2000亿美元,而州和地方政府花费更多,大约2750亿美元。这样,每年通过合同花费的钱在5000亿左右。”[18]在菲利普•库珀看来,今天的“公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政过程。平行关系建立在合同概念之上。”[19]

网络治理更关注的是平行关系上的问题。在20世纪90年代中后期提出整体性治理无疑是同信息技术的发展相关的,因为技术的进步提供了进行整体性治理的可能。问题是,在某种程度上向原有体制的回归(只是加上新的信息技术),比如机构的重新集中、提供者和购买者分离的终止等等是否完全就是由技术的原因引起的呢?从一些对新公共管理的企业化和市场化取向的批评中可以看出,一些新公共管理作法的改变,比如一些私有化的东西重新改由国有化,显然不是出于技术的原因,而是其他诸如政治和社会的原因,技术只是产生变化的一个因素,尽管是一个重要的因素。此外,进行整体性治理的组织基础是什么?按照希克斯的说法,整体性治理背后有三个假设。第一个是如果政府机构的文化、结构以及能力是问题取向,而不是有效的管理过程取向的话,那么就更有可能解决一些民众最担忧的问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题,也就是说,政府并不是完全按照它的功能来解决问题的,尽管它是按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题,政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。整体性运作的目标就是如何使政府的功能进行整合,以便更有效地处理公众最关心的一些问题,而不是在部门和机构之间疲于奔命。事实上,后两个假设使我们再次回到马克斯•韦伯,因为官僚组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构(通常的形式是部、会等)建立起来的。功能结构在某种程度上就是针对问题的,比如教育部主管教育问题,这种专业化的管理有助于取得高效的结果。

显然,希克斯第一个假设提到的问题是涉及到多功能的问题,也就是需要多部门协同解决的问题。那么,按照这样的问题建立组织是可能的吗?当然可能。一些旨在解决这些问题的临时性的协作机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上可以所是这样的一种结构形式,但问题在于这种结构形式至少在今天能替代主流的、相对稳定的官僚制组织吗?网络化治理的“一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的,因此,两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应该说,管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定不一样,它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了上百年的公共管理模式”。[20]唐纳德•凯特尔在评论斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•埃格斯著的《网络化治理:公共部门的新形态》一书时曾指出,“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是,必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线,并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。”[21]菲利普.库珀也认为,今天,公共管理者是在垂直的权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。希克斯尽管在他的理论中提到了整体性政府应该做到的一些事(比如政策层次的整合、中央政府勇于创新和扩大授权、整合性预算、重塑价值、更新信息系统以及人事改革等),但这一政府的组织基础显然还是韦伯式的官僚结构,官僚制看来至少到现在为止还是一个绕不过去的坎。整体性治理在相当程度上取决于信息技术的发展。按照彭锦鹏的说法,政府的电子化改革要在网络技术的基础上进行三种类型的整合,即不同政府层级的整合、不同机构单位的整合和不同政府网站的整合。这三种类型的整合最后整合为一个单一的政府入口网站。美国、新加坡等国已经设置了单一的政府入口网站,差别在于这一入口网站能够提供的政府服务达到的整合程度。

显然,要达成完全整合的单一的政府入口网站是有相当难度的,因为它不仅涉及到各级政府和政府各单位、机构的整合、涉及到计算机技术,还涉及到一个国家的人口等问题。“没有高度发展的电子化政府,就无法跨越政府的层级鸿沟,也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来,以便向民众提供整合性的服务。”[22]此外,电子化政府需要具备一批懂得信息技术的人员,需要一些同以往截然不同的能力和才干。“在计划制定、预算编制、人员安置和其他传统的政府职责之外,还要求精通许多其他的工作任务,包括激活、安排、稳定、集成和管理一个网络。为了完成这些任务,网络管理者一定要至少拥有一定程度的谈判、调解、风险分析、信任建立、合作和项目管理的能力。他们必须具有并愿意跨部门界线和资源限制进行工作的能力,以战胜网络化治理所面临的各种棘手问题。”[23]这些人员是同信息技术的发展及其在政府的运用相辅相成的。毫无疑问,这些人员在今天的准备还是不足的。当然,整体性治理如能够解决在组织结构、信息技术以及政府官员的能力等方面面临的挑战,那么还是很有前景的。整体性治理和新公共管理这两者背后的逻辑能够一致吗?尽管在一些治理的方式上两者有所不同(事实上我们也完全可以设想整体性治理的一些方法也会随着情况的变化而发生变化),但两者在终极目标上是一致的,即都是追求更快、更好、成本更低地为公众提供公共服务。因此,从这一意义上说,既便治理的方式有改变,但其精神是一致的。在这一点上,整体性治理恰恰顺应的是新公共管理的逻辑,而不是新公共服务的逻辑。