对新公共管理的反思探析

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一、质疑新公共管理是一门独立学科

这个问题的实质是新公共管理是威尔逊以来的公共行政的继承和发展，还是一门刚刚崛起的独立的新学科。如果认为新公共管理是一门独立的新学科，那么就必须具备两点条件:一是作为一门学科必须有统一的理论基础和严谨的内在逻辑;二是必须有特定的研究对象，也就是说它必须与公共行政学有十分明显的区分度，即不同的研究领域。从这两点上进行考察，新公共管理都不具备成为一门独立的新学科的条件。从新公共管理的理论基础上来看，它没有统一的理论基础。管理主义、公共选择理论、委托一理论、交易成本理论、新右派的意识形态、新技术、政府再造、企业家政府，以及私人部门的竞争、人力资源管理、战略管理、全面质量管理和新组织形式等，都可以作为新条件下在公共行政的某些领域开展新公共管理的理论根据。从作为新公共管理运动开展的多种多样的理论基础可以看出，它不可能有统一的管理运动。实际上它是西方发达国家的政府为了解决20世纪70年代所面临的政府信任危机、财政危机和经济危机所采取的因应管理措施。没有统一的理论基础就不可能有内在逻辑。当然各种各样新公共管理运动有一个共同的前提条件:认为古典自由主义所主张的政府越小越好;政府管得越少越好，政府不能实现公共利益，私人企业才能更好实现公共利益。

因为政府是低效的，企业是高效的;政府是自利的，企业是利他的。这些假定的前提条件，不能作为一个学科的理论基础。而且，这也许符合西方发达国家的现实，但在发展中国家完全照搬可就危险了。因为，就目前来讲，发展中国家的政府还不能像发达国家作用那么小，政府依然是推动国家和社会全面发展的主要动力。那么，新公共管理与公共行政有十分明显的区分度和不同的研究领域吗?新公共管理在管理主体上依然承认政府是管理主体，但主张第三部门参与管理。这不是什么全新的创造，第三部门参与政府管理具有悠久的历史，只不过没有像在新公共管理运动中受到那样的高度重视。传统的人事管理变为人力资源管理，后者比前者有更新的管理理念，更注重对人的开发和利用，但就其研究对象而言，并没有发生什么根本性的变化。传统的人事管理也不是不重视工作人员的培训。政府全面质量管理以及顾客导向理论，更强调政府的服务质量和效率，这只不过是政府引进企业管理工具来提高政府服务的新方法，因而是传统公共行政的效率价值的延续和发展。战略管理是政府宏观决策的延伸，任何政府都有其国家发展战略，只不过政府却因为引进战略管理而使其在政府部门普遍化，但鉴于大多数政府不像企业那样拥有完全自主权的现实，政府各个部门都实行战略管理也是不可能的。新公共管理在美国叫政府再造，在英国叫管理主义，在其他一些国家叫新公共管理运动。新公共管理提出了四种政府模式:市场政府模式、参与政府模式、灵活政府模式和解制式政府模式。这些政府模式的主体依然是政府。

新公共管理在西方从理论到实践也受到质疑，它在西方既没有统一的运动，也没有统一的理论基础，更没有成为一门独立学科的内在逻辑，也缺乏与公共行政学的区分度，因此，它只是公共行政发展的一个阶段。吴琼恩教授认为:“持平而论，公共行政犹如‘老干’;公共管理则像‘新枝’，新枝必然是在老干的基础上发展，硬将二者截然切断，恐怕不尽合理，也没有必要。”如果将它作为一门独立的学科来对待，势必将新公共管理运动中在西方不同发达国家采取的不同改革措施当作普遍性的原则，有百害而无一利。研究表明，“成功地起到提高组织运营作用的往往是己知的方法，而不是什么全新的、以前并不知晓的措施”[2〕。新公共管理所采取的措施也不是什么全新的东西，在传统公共行政和企业管理中都可以找到。新公共管理用新的复杂和深奥的语言，使简单的问题复杂化。因为领导者和学者的通病之一是深奥可以提高他们的地位，使他们成功。“除了说的多，说的妙之外，另一个引人注意的有效途径是，在发展中使用复杂的语言、复杂的概念、复杂的语句结构、复杂的分析等等。……学者所引用的复杂语言通常与主题无关，相反，由于对地位的欲望往往导致他们的语言深奥难懂。”〔3了新公共管理之所以成为一种令人瞩目的运动，除了行政管理需要之外，西方政府领导和学者用深奥难懂的语言将简单的问题复杂化，借以提高自己的地位和用以展示他们的成功，也是重要原因。而在我国，它则更进一步成为了一门学科，并且仿佛成为了只有少数人才懂的显学。甚至有的人号称不懂公共行政学，而是公共管理学权威，岂不怪哉。

二、质疑政府官员和政府是利己的

政府官员和政府是利己者，这种理性经济人假设是新公共管理的理论基础。当然，这是西方学者的传统观点，也是西方传统公共行政的理论基础，不过那是作为监督政府和权力分立的理论基础。以市场为基础的行政改革的理论依据，来源于尼斯卡宁、塔洛克、奥斯特洛姆等学者和公共选择学派对官僚体制缺点的分析。这些学者认为:“由于组织成员，尤其是机关最高长官们对自身利益的关心，导致了政府官僚体制倾向于以令人无法接受的速度膨胀，而且以公共服务为由向其经费提供者(即议会)索要更多的经费。官僚职业的永久性，尤其是他们对信息的垄断，使他们在与议会等立法机关打交道时处于有利地位。若从这个角度来看，政府部门失败的原因，就是官僚的利己行为。”政府的最高长官们是利己的，也就是等于说政府是利己的。这样的政府必然效率低下，服务质量差，人满为患，垄断权力和信息，扩大预算。当然，对政府不信任，认为政府是必要的邪恶，是《圣经》原罪论文化的必然结果。我们应当承认政府的确存在着各个方面的不足，也有存在着利己的官员，但这不是普遍现象，也不能因此认为政府是利己的。如果认为政府是利己的，政府官员尤其是高级官员也是利己的，那么政府必须应由大公无私的人来组成。

然而，在原罪论文化熏陶下成长起来的西方学者，他们会认为有人是大公无私的吗?在个人主义培养下成长起来的西方人，他们会认为不利己是正常的吗?因此，在西方发达国家的政府，似乎没有人可以成为合格的政府官员，也不可能有一个公众满意的政府。在西方学者看来，政府官员和政府是自私的，而私人企业却是利他的。那么，难道私人企业的老板们不是理性经济人吗?应该看到，私人企业的老板们也是在西方文化中成长起来的。从现实上看，以利润为基础的市场和私人企业与以权力为基础的政府相比，是更自私的，更利己的。政府官员和政府与私企和老板相比，则更有公心，更能够实现公共利益。环境保护、社会公平、社会秩序、公共物品等只能由政府提供。对市场和私人企业的违法行为，包括走私、偷税、漏税、暴利和垄断等必须由政府来进行管制，而这些不法行为正是私人企业所为，决不是政府的行为。美国政府在1929年发生世界经济危机时进行了强有力的干预，加强了政府职能。第二次世界大战后，美国发生周期性的经济危机，民族矛盾、劳工运动、反战运动等使社会动荡。为了缓和各种矛盾，政府采取各种措施，实行普遍的福利制度，使政府职能越来越大，机构和人员越来越多。那时，美国政府为了社会稳定而采取的各种措施，广泛地干预社会，西方学者并没有批评政府干预过多，政府无能，政府无效。

只是到了20世纪70年生石油危机以后，由于经济滞涨，学者们对政府财政开支过大、社会福利开支过大等进行了十分尖锐的批评。认为政府是全能政府，机关庞大，冗员过多，效率太低。从铁女人撒切尔和里根执政以来，才开始大刀阔斧地砍财政和社会福利支出，对政府公司实行私有化(或民营化)，并对政府进行精简。从此，发达国家就开始了没有统一理论和统一方法的新公共管理运动。绝不像有的学者所讲的，其动机多么高尚，理论基础多么坚实。其实，西方国家对政府的作用有两种截然不同的观点。他们争论的焦点在于，民主政府应该在保证社会成员利益更加和谐方面发挥什么样的作用，政府应该在为整个社会营造最好的社会和环境方面发挥什么样的作用。那些相信集体的理性计划可以在经济领域为社会问题找到答案的人们，则更希望给予政府更大的权力，甚至不惜牺牲个人追求其自身经济利益的自由。而那些认为野心和竞争是人类进步的动力的人们，如杜尔哥和康德，就倾向于强调个人自由竞争以追求其期望的荣耀的重要性。同样，那些相信自由市场这只看不见的手在天赋自由的条件下，可以最好地促进整个社会利益的人们(如亚当•斯密)，就会强调经济自由主义的重要性，并指出政府干预的危险性。对这些思想家来说，不断进步的机会只有通过自由化、小政府和全球自由贸易才能得到最好的保护。

西方发达国家在资本原始积累时期，强调政府少干预，因为政府干预对资本主义以掠夺的方式进行疯狂的原始积累不仅不利，而且是个障碍。当发生经济危机和社会动乱时，则希望政府干预。美国发生“gH”事件后，政府扩张了社会安全方面的职能，但却没有引起批评。但是，一旦社会稳定，西方人对政府的不信任就十分明显。因为西方人认为人性恶，人是自私的，由人组成的政府是不能相信的。正是这个原因，西方国家才建立了较完备的法律制度和权力分立制度来制约政府，并用市场经济作为推动社会发展的动力。因此，他们对政府的干预与否的要求，是以市场经济发展的需求而定的。他们对政府的否定，是与他们认为市场万能和为市场统治的辩护有直接关系。西方发达国家的法制比较健全，但其发展也经历了200年的历史，政府的作用可以小些;而发展中国家的政府作用不能太小，社会和经济发展没有政府直接参与是不行的。尤其在那些十分贫穷落后的地区，没有政府直接进行投资建设，就不可能改变那种落后状况。到那些贫穷落后地区看一看，就不会认为政府是自私的了。西方学者认为政府官员和政府是自私的，是为了减少政府干预，为市场创造空间。这也许符合西方发达国家的情况，但它不完全符合发展中国家的情况;而且如果过于丑化政府和政府官员，使一个国家的政府失去权威，就不可能发展。从实践上看，那些发展不起来的发展中国家，最重要的原因是缺少一个强有力的政府。可见，在一个正在发展的国家，政府和政府官员是最需要有公心的;否则，一个国家就不可能发展起来。这样讲，并不是说笔者主张大政府，也不是说笔者认为政府和政府官员没有需要解决的问题。

三、质疑政府一定低效

政府比企业和市场的效率低，是新公共管理的重要理论基础之一。认为政府比企业效率低，实际上是一种人云亦云的缺少实际验证的流行观点。因此，他们主张用管理私人企业的办法去管理政府，塑造所谓企业家或企业精神政府。企业家政府的理念也是建立在政府效率比企业低的基础之上的。企业家是比政府官员更具战略眼光、更能够精打细算。英国曾经成立效率小组进行政府改革，其他一些国家为了提高政府效率和服务质量，开展了全面质量管理，也收到了一定成效。但是若认为政府比市场效率低，这只是人为臆想的当代神话。“应用市场的方式来改革政府的基本理论依据是，相信市场作为分配社会资源的机制的效率。市场模式的倡导者将其理念建立在新古典经济学基础之上，他们认为其他的分配形式，如通过官僚体制的分配形式或更常见的法律分配形式，是对自由市场体系运作的歪曲”囚。“即使当我们看到市场机制作为社会分配机制的缺陷时……他们倾向于认为，政府干预的手段越接近于市场模式，那么就越有可能得到更好的结果。正因为如此，政府部门所使用的传统的命令式干预机制便常常被描述成一种无效率的工具”困。首先，政府与企业两者在衡量效率方面有很大的不可比性。因为两者是两种截然不同的社会组织。企业是以利润为基础的经济组织，是以利润作为衡量效率标准的。

因此，评估企业效率比较容易，效率指标大多也可以量化。但是，政府是以权力为基础的，主要是以社会效益和社会公平的实现程度作为衡量效率的标准。政府不是经济组织，而是管理社会公共事务的公共组织，并且具有很强的政治性。因而，衡量政府效率是比较困难的。因为其效率指标大多数很难量化，而且有许多管理效率也不是短时期可以看到的。同时，应该看到，就是在能够量化衡量个人工作效率的企业，测量个人的工作效率也是比较困难的。“许多指标体系都假设对于个人所设置的个人业绩指标应该能够反映出此人在工作中的能力程度与技术水平。然而在互动的系统内单个人的业绩是难以测量的。即使能对个人业绩进行精确的评价，其业绩也是受个人所不能控制的许多因素作用的结果”〔7〕。

能够量化的企业的个人工作效率尚且难以确定，那么怎么能够将大多数效率指标不能量化的政府同企业进行效率比较?显然两者之间就没有可比性。因为政府更强调的是人与人之间的合作，更不可能完全由一个人独立地完成一项行政事务。如果两者没有效率的可比性，那么，就不能够认为政府的效率一定比企业低。其次，政府在政治管理方面是不能用效率衡量的。维护国家的政治统治，是一个政府的首要职能。政府重要的作用是维护阶级统治和保持社会稳定，捍卫国家主权，维护公民的生命和财产的安全，发展民主。这些决不是用投人产出所能够衡量的，不是效率能够衡量的。但是，企业却没有政治管理的使命。政府的要务是如何保持政治统治，为了达到此目的是不惜代价的，是效率的狭隘观念所不能涵盖的。最后，传统理论认为市场在资源配置方面是高效的，政府是低效的。

当然，如果从政府不应该过度干预经济的角度来讲是对的。但是，如果将政府在资源配置方面看成是绝对无效的，则是错误的。政府在资源配置的某些方面比市场还有效。美国的“曼哈顿计划”和登月计划的实施，是美国政府进行的资源配置。前苏联的原子弹和氢弹制造以及航天事业，是前苏联政府领导下进行的，须知前苏联从来没有实行过市场经济。我国发展“两弹一星”，也是由政府进行的资源配置。这些事例说明市场配置资源的有效性也是有局限的，政府进行资源配置在一些方面也是高效的。发展中国家资源有限，财力不足，市场经济发展不充分，在提供非公共物品方面，有时完全靠市场进行资源配置也是做不到的，必须靠政府进行资源配置。而在另外一些发展中国家，生产力落后，市场经济处于萌芽状态，市场根本不可能起到有效的资源配置作用。政府要推动市场经济的发展，同时在市场经济没有发展起来的时候，在某种程度上要起着替代市场的作用。不能用美国和西方发达国家的市场经济看待发展中国家，两者有很大的不可比性。美国和西方发达国家的市场经济是十分成熟的，而大多数发展中国家市场经济或不成熟或刚刚建立。在这些国家，还需要政府对资源进行配置。

从1978年我国进行改革开放到1992年邓小平同志提出建立社会主义市场经济期间，我国没有实行市场经济，是政府进行了十分有效的资源配置，我国的经济发展十分迅速，世界为之瞩目。而同时期那些主张市场经济的发展中国家，并没有取得可以与我国比肩的经济成就，中国和印度就是十分鲜明的对比。笔者这样讲，并不是有意贬低市场经济在资源配置方面的重要作用，而只是讲不能将市场的作用图腾化、绝对化，也不能认为政府在所有方面资源配置都是低效的。第二次世界大战后，亚洲“四小龙”的发展就是政府主导型的，而一直就以市场为主导的大多数拉丁美洲国家，则问题和危机不断，往往是发展一个阶段就会产生经济危机或社会动乱。究其原因，就是没有一个强有力的政府。拉丁美洲一些国家的经济大多是军人政府发展起来的，如20世纪60年代以后出现的秘鲁、巴西、阿根廷、委内瑞拉、智利等国的军人政府都使本国经济有较大的发展)但是，一旦军人还政于民以后，软弱的文官政府就使经济发展裹足不前，甚至发生经济危机)因为文官政府不像军人政府那样强而有力。笔者这样讲并不是赞扬考迪罗主义和军人独裁，而只是说明一个强有力的政府对发展中国家发展的重要性因此，可以认为政府在资源配置的有效性与否，主要取决于一个国家的国情和经济发展阶段，不能一概而论。

四、质疑顾客导向理论

新公共管理认为政府应该把公众当作顾客对待，提供优质服务，称之为顾客导向。当然，顾客是对政府与公众关系的一种比拟。对企业而言，顾客是指具有购买产品和服务能力的消费群体;对政府而言，顾客则是指受政府制定的公共政策和提供的公共服务影响的利益群体。美国和澳大利亚都曾经实行过顾客导向的服务改革。它们基本的出发点是为顾客提供高质量的满意服务。应该承认其初衷是好的。但是，无论是企业还是政府，即使是为顾客提供高质量的满意服务，从本质上来讲，顾客都是处于被服务的被动地位。企业提供这种服务是正常的，企业为了追求利润，占领市场，企业决策者们必须以顾客需要为导向，否则会在市场竞争中被淘汰。

就顾客与企业的关系而言，企业管理者是决策者，是产品或服务的提供者，而顾客则是消极的被服务者。顾客是以购买或不购买来表明自己对企业提供的产品或服务的选择。但是，提供什么样的产品或服务是企业决定的，顾客并没有直接的参与权。然而，政府把公众当作被动的被服务者或纯消费者，则与政府的宗旨是背道而驰的。顾客导向理论仍然没有摆脱政府单向行政的案臼，政府仍然是单向行使权力，只不过在一定程度上考虑到公众的需要。但是，顾客理论却忽视了当代公共行政的最重要的基础，即公众参与。公众参与是各国政府在决策时必须考虑的重要因素，也是公众对政府监督的重要手段。如果没有公众参与决策，没有公众参与对政府的监督，就不可能确立人民在国家生活中的主体地位。

作为社会主义国家的我国，尤为重要。我国公共行政主张的是人民当家作主。我国的公共行政不仅仅是顾客导向的问题，更重要的人民群众怎么样更好地行使当家作主的权力的问题，也就是人民群众如何参与政府决策和监督政府的大问题。这是社会主义民主的重要组成部分。我国各级政府在进行决策时，必须广泛地吸收人民群众的参与，让人民群众对政府和公务员进行卓有成效的监督。这些都是体现了人民当家作主的精神。那种由不同的政府部门提供相同服务的主张，势必造成政府部门林立，人员过多，开支过大。同时，它仍然抹杀了公众在公共行政中的主体地位，也抹杀了公众在公共行政中的能动作用，因而这一导向和提法是值得商榷的。