高校教育公共管理研究

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公共管理理论是20世纪70年展起来的,它主要是相对于传统的行政层级管理制度而言的。传统的管理理论强调层级管制,其管理体系是官僚型的,在管理的过程中更多地要求自下而上的服从,不是以互动平等为基础的,在这样的体系中不易调动大多数人参与管理的积极性,管理更多地是被动地服从,如高校的学生管理制度总的来说就是这样,学生较多地是被动地服从,学校通过各级组织对学生进行非常到位的行政管制,管理体系追求的管理目标就是学生不能出事,其结果管理成本较大而效果欠佳。与此同时,学校的各级主管部门在对学校的管理中过多地干涉学校的具体运作,强调并要求学校必须服从上级的规定或指示,而对来自于学校的一些有利于学校建设和发展的合理要求重视不够,学校的自主办学权力受到制约,客观上造成了学校本身的管理权限和职责模糊,因此学校的管理体系对学生的许多合理意见或建议不能够在制度上予以较快地反馈实施等等,这样导致培养高素质人才的制度效率不高。公共管理的核心思想就是破除官僚管制主义,强调大多数人参加与自身利益有关的治理过程,该过程应当体现互动平等,并且要求利益的各方通过及时的信息反馈使管理更加有效。

另外,公共管理针对的主要是公共部门或公共事务的管理,它们经营的主要是公共产品或准公共产品,公共产品或准公共产品是相对私人产品而言,我们知道私人产品的生产或效率分配是通过市场的竞争,按市场的机制来完成的,它们具有显著的特点即竞争性和排他性,而公共产品或准公共产品一般是由公共部门或公共事业单位生产并分配的,它们具有非竞争性和非排他性或有限竞争性和有限排他性,是不以赢利为目的的公共服务,管理不是管制而是提倡治理或善治,关注实现人的全面发展要求和社会公共利益目标的实现。教育事业正是如此。高等学校不应当是政府管理内容的延伸,她不具备政府的行政管理职能。她的主要职能是传授知识、培养人才、服务社会。教育培养人才是通过知识传授、能力培养、素质教育来体现的,而且学生在学校有平等享受这些教育培养的权利。

教育属于准公共产品的范畴,因此,学校是社会的公共部门之一即学校的教育不是以营利为目的的,如何使学校的教育产品更加具备效率和公平,使学校人才培养的质量更好地服务于社会,其中主要的改革措施之一就是建立具有公共管理理念的学生教育管理模式。

首先,在教育的内容上。根据我们对学生的问卷调查了解,长期以来我们在思想政治教育方面投入的时间和精力很多,但效果并不如人意,原因虽然是多方面的,但我们在道德领域和法制领域的教育不够,使政治理想教育的效果缺乏基本的道德和法制教育的支撑,使学生缺乏公民意识和法律意识,导致政治理想教育的内容形式化或虚化。对此,在构建的新模式中我们要体现公共管理的思想,加大公民教育、法制教育和道德教育的内容,坚持以法治校、以德治校,使政治理想教育的内容建立在现实的言行上,从而保证我们的学生成为社会公共利益的维护者和实践者,同时自觉成为我们事业的继承者。

其次,在管理内容上。按照公共管理的思想,效率与公平的实现必须体现在以人为本的理念上。在学生的教育管理制度的改革过程中,把行政管制为主转变到以服务管理为主,构建在学校宏观指导下的、以学生自我自主管理为特点的互动治理体系是十分重要的,如成立学生教育管理服务中心;建立服务于学生的各类咨询机构;建立符合学生公寓特点的社区组织体系;完善和加大学生各类社团的建设等等,充分调动学生参与管理的积极性,体现以学生为本的自治平等互动思想。另外,改革现在分级管理学生的行政结构体系,加大学校各职能部门服务管理的力度,淡化管理的行政层级结构。

第三,在学校政策或规定的决策层面上。公共管理理念的执行必须在决策上要体现服务对象(学生)的意见或建议,如何构建学生信息收集和反馈的路线是十分重要的技术问题(不完全是认识问题),每一个学生对同一问题的看法意见都可能是不完全相同的,若同一问题分别征求或听取不同学生的意见或建议,一般来说是很难做出决定的,因为个人偏好是出自自己的看法,而决策结果的利益与各个学生密切相关,且不同的结果对不同学生的利益给予都不相同,因此,更重要的是我们应当了解学生集体偏好,集体偏好的了解必须有一套与之相配合的工作程序保证,在方法上意见的听取是采用一致性原则,还是采用多数原则,多数原则是按照1/2,2/3,3/4还是按照3/5或4/5法则,决策的准确度是不同的。另外,什么样的问题采用全体学生的意见,什么样的问题只听取学生代表的意见等等,这些都应当视问题的性质和具体情况而定,不然我们依据来自学生的信息所设计的机制或规定就达不到预期目的,使管理失效,除此之外,学生的党团组织与学生会的关系问题,社团组织与学生会和党团组织的关系问题也是我们要十分注意的方面。

根据上面的研究和讨论,具体设计的教育管理模式如下。首先,必须改革目前的学生管理方式,体现公共管理的思想。1)学校成立学生教育管理中心,统一负责学生的教育和管理,其职责有两方面,一是代表学校行使行政教育管理职能;二是围绕学生成才,重点搞好各项服务管理。取消现行的学生工作部(处)和教学单位管理学生的层级管制模式,这有利于学生教育管理队伍的职业化建设。同时,学生教育管理中心根据实际需要提出和制定或修改管理规章制度,并负责学生公寓社区的宏观管理(物业内容招标给物业公司)。在服务管理方面,为了适应整体改革并与之配套,在学生教育管理中心下可以设置必要的服务咨询机构,如德育教育中心、心理咨询中心、法律服务咨询中心、纠纷调解中心、成才指导中心、就业指导中心等,建立一支稳定的、专兼职的、服务于学生的、高水平的学生工作队伍,使学生教育管理工作专业化、职业化,制度化、规律化。

其次,在学生社区和社团的管理方面,要摒弃过去的管制理念,指导学生组织自己治理,这里应当指出的是党团组织的积极作用。弹性学制的全面实施和后勤社会化的改革,使原来学生以行政班为活动单元的组织结构被打破,社区和社团已成为学生的主要活动空间,党团组织已开始建在社区或社团,如在学生教育管理中心成立党委的职能派出机构即党的工作委员会,以学生楼栋为单元成立总支或支部,学校团委的工作重点更是与社区和社团关系密切,如在社区成立若干分团委,以寝室为单位成立团支部,这样使党团组织的教育和管理功能有效地运行起来。另外,要不断提高学生会组织的治理能力,学生中一般的事务性事情应该由学生组织自己解决,学校的主要职责是在宏观上把握好学生组织的发展方向。第三,加大法制教育和道德教育的力度,在教学计划中把法制课和道德课作为“两课”教育的重要内容,政治教育和理想教育应当是建立在规范教育之上的,很难想象一个没有法制意识和道德水准的人会有远大的理想和政治抱负,在这方面我们应当有很深的教训。另外,在消除学生教育管理过程中的单向性问题上,我们应当进行思考。由于历史的缘故我国高校普遍存在教育管理的单向性问题,学校对学生制定了许多规定和要求,但对来自学生的合理意见或建议或要求理会不够或没有在制度上给予重视,按照产权理论理解就是关系的双方没有形成合法平等的合约,在重建学生教育管理模式时必须设法在制度上解决它,这对于体现公共管理的思想是十分重要的,如学生教育管理中心既有教育管理的行政职能,又有服务、维权的作用和功能,学生教育管理中心要承担起研究制定合约的任务,合约既包括学校对学生的要求,也有学生应当具有的合法权益,且一旦形成就具备法律效力,实际上这有利于高等教育事业的发展和改革,有利于我们教育目标的实现。

同时,政府与学校的关系,政府应依照高教法等法规去界定与学校的关系,一方面积极支持学校以社会独立法人的地位去运行,努力降低学校的外部性负面影响和交易成本,另一方面政府要承担起自己的责任,在公共政策上支持教育事业的发展。城市社区建设应当包含学生社区的内容,至少在治安领域统一起来。如何设计学生的信息反馈或建议收集系统是我们实现公共管理理念的重要方面。学生个人的偏好与集体的偏好对于我们的政策制定作用是不同的,我们主要是关心集体偏好的收集或了解,根据学生的特点他们更关心便捷的方式,所以建好以网络为主的信息反馈平台是实现我们目的的最佳方式,为了做好这项工作我们在学生管理中心下设置信息调研室,专门从事信息反馈收集工作。另外,在这里还应当指出抽样调查的必要性,一般来说学校不以全体学生投票的方式来征求学生的意见,因此网上征求及随机调查或学生代表讨论或学生组织评议是我们的重要方法,在决策时应当以2/3多数表决为好。

为了让学生把个人偏好充分表达出来并引导形成正确的集体偏好,除了开通网上信息反馈系统外,还应在学校的一些地方设置信息收集箱,利用各种方式进行宣传和解释,让学生了解他们所要评议问题的内容,要做好上述工作学校的相应机构或指定机构必须策划好这项工作。贯彻公共管理的思想就是建立学校主导的、充分尊重学生选择权的、符合国家法规的、有利于人才培养的学生教育管理模式。因此,教育管理模式应当在管理观念、管理方式、管理高校学生的教育管理是一个复杂的体系,虽然学校是主要方面,但它还涉及到政府、社会、家长、学生等多方面,本文主要是从学校这个角度,运用公共管理的思想来探索学生的教育管理模式和内容,上面讨论研究的核心思想可以概括地简化为:“一个理念,二个平台,二个体系”,即建立符合公共管理思想的治理理念;以社区社团的管理为基本内容的工作平台;以法制道德理想教育为基础的教育平台;有效的服务管理咨询体系;自主平等互动的信息反馈体系。