公共管理慈善捐赠问题分析

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一问题的提出

慈善捐赠又称“捐赠”,是个人或组织将拥有处置权或所有权的财物交与他者使用或拥有。它在道德谱系中是被视为高尚的、值得彰扬的行为[2]。捐赠的动机源自人的互助友爱的本性。从组织构成来看,现代社会组织可以分为三大类,即政府组织、营利组织和非营利组织,它们分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式。加州大学前校长克拉克作过一个统计:1520年之前全世界创办的组织中,现在仍然用同样的名字、以同样的方式、干着同样的事情的,只剩下来85个,而且全为非营利组织,其中70个是大学,另外15个是宗教团体[3](P10)。不难看出,非营利组织的生命力比政府组织和营利性的企业组织顽强。而捐赠便是非营利组织的一类主要活动。诸如慈善捐赠的个人、团体或组织等这些非营利组织与政府行为的关系是“合作”而非“对抗”,对于“政府失灵”以及“市场失灵”所带来的公共物品和服务的缺遗与不足构成了必要的缓和与补充。然而回到国内的一些与慈善捐赠相关的事例上来看,却存在着一个很大的悬疑与麻烦———“志愿者失灵”。由中国扶贫基金会主办的原定于2005年2月1日在人民大会堂国宴大厅举行的题为“扶贫之春———首届中国消除贫困奖春节联谊会”的“慈善晚宴”(晚宴门票根据席位不同分为三个档次,价格分别为1800元、2800元和3800元,市民可通过网联票务系统直接购票或者到扶贫基金会专设的售票机构自愿购买。

慈善晚宴的全部门票捐赠款扣除场租等成本后的结余部分将主要用于“全国百县万名贫困青年培训就业工程”)流产了;原定于2005年2月4日18时举行的河南“春节慈善酒会”也被莫名宣布取消了。据中华慈善总会统计,中国慈善十年历程,所获捐赠的70%都是来自国外和中国港台地区,内地富豪的捐赠不到15%。占有社会财富80%的“富豪”们,对社会的慈善捐赠却远远不足20%———中国的富豪们在慈善捐赠方面显得非常“小气”!据研究表明[4],驱动外资公司做出捐赠决策的要素中,政府动员占12%,捐赠项目的管理方式中,与政府合作占到76%,而中资公司的这两个比例分别为25%和2%。这种反向差异证明了一个事实,即中资公司在公司慈善领域缺乏一个法人人格的决策独立性和管理项目的合作意识。华东大水灾、台湾大地震、SARS大疫情,以及2004年底的印度洋大海啸,无论是感同,或者是亲历,无论是国人之痛,或者是世界之伤,香港演艺人协会总有及时的反应、主动的倡议、高效的筹备与一呼百应的效果。这种一以贯之的表现,致使该演艺人协会成为香港慈善文化的品牌。然而反观内地为扶贫、助学、救灾而组织的种种义演,不时爆出出演者出场费数目不菲的负面报道;内地的某些慈善机构与基金会,也常被质疑其财务状况与工作效率;而善款常常被各种中介经手机构层层截流的事件,更是多有曝光。于是面对慈善义演,民众难免既有目的是否纯正的怀疑,又有救助是否能够到位的担忧。

印度洋大海啸在中国引发了全新的慈善赈灾浪潮:政府出面的捐赠一再追加,以至对外援助的规模空前,尽显中国政府的诚意与责任感。对于同样的慈善捐赠议题,为什么会出现这种在西方社会和中国香港地区其驱动力主要在于民间,而在中国大陆地区其驱动力主要在于政府呢?孰是孰非?怎么才能将具有大数目人口作为基底的大陆民间力量最大可能地激发出来而避免“志愿者失灵”呢?又如何才能在公共管理国际视角下,变革人们的慈善捐赠“懒惰的不作为”理念,整合社会框架结构,协调各社会关系以使得国内在这方面的运作更趋于积极合理和卓有效率呢?

二对西方慈善捐赠现象的历史考察

从历史上看,在中世纪及中世纪后期,单方“赐与”(Giving)的宗教意识是那个传统时代的慈善、公益事业的主要动力,严格说来不具备“公共物品”的概念[5][6]。活动局限于狭小的群体,而且往往被纳入传统共同体的束缚──保护关系中,施舍者与被施舍者之间形成一种人身依附纽带关系。如16世纪都灵地区“慈善与权力”存在着明显的相关性,捐助者建立免费医院的目的往往是以之作为通往统治者地位的桥梁;而文艺复兴时期佛罗伦萨最著名的慈善机构英诺森养济会,则是直接受庇于教皇的,它虽然也由教会募捐来支持,但那时的认捐属于对教会尽义务,并无“志愿”性质。在荷兰,17世纪末至18世纪初因阿姆斯特丹等地区“资本主义的兴起”,市民社会出现了“财政上的保守与文化上的慷慨”,而“朋友政治与金钱”的关系日显,传统教会意义下的慈善基金制度随即衰落了[7]。在英国,原由教会主持的慈济诊所与药房在18世纪大都世俗化,转由世俗政府及企业支持。

如在哈德菲尔德的纺织业慈济诊所中,1841年还有57%的病人是纺织业雇员,到1871年这一比例降至22%。随着诊所向社会开放的同时,慈善性也逐渐为商业性所取代了。[8](P149-169)19世纪法国的传统社区互助协会在摆脱村社、行会、教会的色彩后也发展迅速,其数目从1852年的2488个发展到1902年的13673个,会员由23•9万增至207•4万,但同时其慈善色彩也大为减退。到1910年,这类协会总预算收入达6298万法郎,然而其中只有1189万,即18•8%来自捐赠、遗赠与及成员的自愿奉献;另有1172万(18•6%)来自政府资助;3936万(62•5%)来自带有自惠性的入会费或会金———而这部分取之于会员、用之于会员的资金作为入会条件实际上是一种交易。[8](P172-182)在美国拓荒时代,最早的公益组织之一“富兰克林基金”(正式名称为美国仁爱协会),以富兰克林捐赠的遗产为本金,富氏原定的资助对象是波士顿、费城两地“有优良声誉的已婚青年发明家”。一般来说,基金会是向社会筹措资金以兴办、维持或发展某项福利事业的社会组织。但到了战后的1962年,随着第三部门与公益事业的发展日益要求突破捐赠者个人意志分散的局限,作为分散的捐助者的个人意志既得到尊重,又可以把这些捐赠整合为统一的资助意向并服务于更大的社会目标的“近似原则”也就日益扩大了适用性,并成为志愿捐助信托基金的通行准则。

基于此,富兰克林基金会开办富兰克林学院,后获法律许可,又把最初专为青年发明家而设的这笔钱用于资助医学院学生及医院职员[5][9](P21-22)。其后,随着资本主义的原始积累和进一步发展,由刁笔私人遗产捐赠而设立的世俗基金取代了来自宗教的组织慈善基金而成了救济事业的支柱[10](P12-19)。随着“理性主义的福音主义”的兴起,济贫施药养老育孤这类事业逐渐转由国家主办,民间世俗基金便更多地关心公众的精神需求,同时现代化要求的政教分离趋势也使国家不便支持教会,民间世俗基金便成为宗教这一特殊“公共物品”的主要投资者。基督教的博爱思想、救世情怀与利他主义虽然仍是西方人捐助行为的精神动力之一,但多数教会本身已由施助者变成了受助者。“教会资助社会事业”遂为“社会事业资助教会”所取代而成为现代公益的一大特征。在考察捐赠这一现象时,有人将其归结为西方社会赎罪与感恩的基督教文化因素,这样的解释不无道理,20世纪西方的税法关于慈善捐赠的相关规定正是基于这样的文化因素。美国法律规定,捐赠的财富不在征收遗产税的范围之内,而且捐赠金额的1/2可用于充抵遗产税。高额、严格的遗产税,最多使富人的遗产惠及一代人,而到了第三代,已所剩无几。中国古人所云的“君子之泽,三世而斩”和老百姓所言的“富不过三代”,在西方不少国家竟演变为一种制度[11]。故而,这里的逻辑朴素简单:纳税保平安,捐赠稳社会。

三慈善捐赠对于西方当代社会的贡献

19世纪在西方不断兴起的私人捐助信托基金(慈善基金)逐渐退出传统慈善领域即对特殊不幸者的施舍,而转向了对公共生活的关注,如教育、法律、宗教、科研等,更突出的则是20世纪兴起的环保等领域[9](P62-65)。而在教育捐赠上,单从大学发展这一维度来看,就足够令人惊异的了。就世界范围来看,很多一流大学都在美国,而美国的很多大学是私立的(拿2000年来说,美国最好的大学前25名都是私立的[12](123)),同时这些私立大学又大多是靠私人资本慈善捐助发迹的[13]。由此构成了美国大学与其他社会层面的良性互动、捐赠循环。一方面,如上所述,社会里某些行业的一些大慈善家将其资产捐付给大学用作创始或发展基金;另一方面,接受捐赠的大学生们在校园里受慈善捐赠的熏陶润泽,毕业了走向社会,就任于各行各业,一旦有所成就,便形成了一股股回报母校慈善捐赠的庞大资金流。同时,也当注意到国外诸多大学的校友会对于其母校的关注和推助已经形成了一种文化,其贡献或奉献表现为慷慨捐款捐物捐书、替母校在招生时广作宣传动员、为母校的学生培养学科学术发展以业界人士的身份坦诚积极建言、以及部分地具体参与到母校董事会的管理运作中去,从而使得母校的毕业生更能适应社会所需,所从事的研究项目不会完全脱节隔绝于社会,也使得母校更能在与其他同类大学的竞争中保持鲜颖不衰、蓬勃激越之活力。

19世纪末20世纪初,美国富人热衷于捐建大学、博物馆和音乐厅。如今,美国新一代捐赠人更关注卫生、贫困、环保以及大学以下教育等迫切问题。2002年,美国人为慈善事业捐款达2400亿美元,相当于巴西国内生产总值的一半。2003年美国前50项数额最大的个人慈善捐款中,有10项就来自遗产捐赠。捐赠对象也出现了全球化趋势,捐赠人开始关注如何帮助全世界的贫困国家解决它们的问题。三角出版公司总裁安森伯格认为“财富不应该集中在少数人手里”。他于2002年10月1日去世,在其遗嘱中,他已将个人财产估计价值40亿美元的一半都捐赠给了慈善机构,用于大学研究以及儿童教育。据《商业周刊》公布的2003年慈善家排行榜,排名三甲的慈善家和主要捐赠方向分别为:盖茨夫妇主要在卫生、教育事业;英特尔公司创始人穆尔主要在资源保护和教育;索罗斯意在建立开放与自由社会。拥有大约407亿美元个人财富的世界首富盖茨,已为慈善事业捐赠了256亿美元,最近他在向外界公布的遗嘱中,宣布将把全部财产的98%留给比尔及梅林达•盖茨基金会,用于研究艾滋病和疟疾的疫苗,并为世界贫穷国家抵御这两种疾病提供援助[14]。在世界富翁榜上名列第二的美国银行家巴菲特也将其大部分财富留给社会公益事业。在其遗嘱中,他将总价值约305亿美元的个人财产的99%捐赠给了慈善事业,用于为贫困学生提供奖学金以及为计划生育方面的医学研究提供资金。此外,两位斯蒂纳[15]、克雷纳[16]和希勒[17]还着重研究了洛克菲勒基金会和福特基金会的慈善捐赠的一些具体案例。

四中西方慈善捐赠的公共管理学

比较启示及我们的相应对策一般地说,慈善捐赠是中华民族的传统美德,中国文化中有注重乡园、叶落归根、衣锦还乡、光宗耀祖等观念,要为国家社会做贡献、做出回报。这些在海外华侨的身上体现得特别明显,很多人在移民两代人之后还要回到家乡,为家乡捐款赠物,兴学建路,并且很多华侨的捐赠数额很大。无庸讳言,近代社会的多动荡影响了慈善事业的正常运行,新中国一度将慈善事业纳入社会事业由行政部门统一计划管理是有其当时的合法性和积极意义的。近些年,中国慈善事业在扶贫、救灾、教育、医疗、环保等方面取得了一定的业绩。但总体上说,我国的慈善事业发展十分落后、缓慢,随着时代变迁,原有的一套作法必须进行极大的调整。推开国门,举目世界,孰不知原来慈善捐赠并非东方人的专利,而且已经被人家在西方社会里发扬得淋漓尽致、功能尽现。下面对中国和西方两种社会形态内的慈善捐赠的各自表现做一比较,找出我们的症结之所在,并提出相应的建设性对策。

(一)由于我国政府在计划经济时代长期统包社会救济和社会福利,造成公民慈善观念落后,个人主动性慈善捐赠参与率较低[18]。据我们的一项问卷调查表明,超过半数以上的被调查者误认为慈善事业属于政府的救济行为;绝大部分被调查者虽然参加过捐款捐物活动,但主要是通过工作单位、学校、居住街道工资硬性扣除之类的被动捐赠,“经常主动捐赠”的人数很少;大部分公民对慈善事业以及慈善机构不了解,甚至从未听说过。由于慈善意识普及率低,慈善活动开展不多,慈善事业宣传力度不够,使得慈善组织、慈善理念和慈善行动没有深入人心。在美国,75%以上捐赠来自个人日常捐款,加上遗产捐赠,个人捐赠占社会捐赠的比例超过80%。而我国却相反,来自个人的捐赠不到20%,大部分捐赠来自企事业单位。然而从企业来说,很多企业的捐赠是捐给政府,是在政府部门的催逼下作出的无奈的捐赠决策,如1998年抗洪和2003年SARS危机等,这些和正常意义的自愿的捐赠活动并不一样,因此很难将其界定为一般意义的捐赠,并且使得业界对于捐赠行为产生抵触腻烦和歪曲误解。事实上,除了这类捐赠,中国的民营企业平时真正做到的环保、扶贫、教育等方面的捐赠并不多,捐给民间组织的就更少了。[19]故而,目前迫切需要对我国慈善捐赠的社会活动进行一项深入的专门研究,变行政控制型管理为公共服务型管理,变事前规避型运作为事后监理型运作,对我国公益机构的双重审批、注册的进入制度进行重大改革,在尽可能大的范围内取消公益机构的主管部门审批制,取消极其不必要的行政管制和繁文缛节,降低准入门槛,采取直接注册或备案制的进入制度。

(二)我国慈善公益机构发展刚刚起步,不仅数量少,而且在动员社会资源方面乏力,多数尚没有得到足够的社会公信力。我国慈善事业发展相对落后,首先表现在慈善机构的数量太少。目前我国的慈善公益组织有100多个,而美国1998年豁免减免税收的慈善公益机构就有120万个。和120万个相比,100个的声音显得实在弱小,得不到社会的足够重视和信任。筹款能力最强的中华慈善总会和中国法律援助基金会的年筹款额还不到8000万元,全部100多家筹款机构的年收入不到GDP的0•1%。慈善公益组织和社会的信息交流不足,接受捐赠的渠道不畅。慈善公益机构发展较弱还表现在专业性不强,分工不合理等方面。慈善筹款机构、慈善执行机构职能不清,筹款机构忙着自己做项目,执行机构忙着筹款,右手筹钱左手花,不仅降低了专业性,而且效率低下,并容易导致慈善腐败。据2004年中国企业家慈善榜引发的讨论,捐赠环境不好是中国企业家慈善捐赠不活跃的主要原因。近年来,不断爆出慈善资金被挪用、受损失的新闻,导致捐赠者对慈善机构失去信任。而多数慈善组织的理事会形同虚设,决策权掌握在少数人甚至一个人手中,这是导致许多慈善组织出现资金问题的重要原因之一。[20]为此应注意以下三方面:1.宜在全社会激发慈善意识、播扬慈善文化,通过开展生动活泼、形式多样的慈善活动,鼓励广大人民群众积极参与慈善活动和志愿活动。2.建立和加强慈善公益组织的行业自律、能力建设及专业化发展步伐,迅速提高慈善公益组织的整体素质。公益组织的公信力是一个有实际影响力的指标,和吸引公众的筹款能力密切相关。公信力的加强要通过行业自律,特别是要通过专业分工、相互监督、相互依存来实现。3.学习西方慈善捐赠方面的一般经验,培育更多的慈善公益类非营利性组织,由市场优胜劣汰方能蓬勃健康成长发展,并使之与政府组织、企业组织共同承担人类的社会责任。

(三)从慈善捐赠指数上来看,中国该方面水平较低,占GDP的比重不到1%,尚且没有建立慈善捐赠的信息统计、披露、、公示制度,从而阻碍了与民众的信息沟通,也就无法赢得其信任。通常可把捐赠人的慈善捐赠按照流向分成三个部分,一是向慈善筹款机构的捐款,二是向慈善执行机构的捐赠,三是向受助人的直接捐赠。在美国,慈善信息局是专门从事慈善捐赠统计的机构,加上美国信息统计网络健全、技术先进,三个部分的捐赠都能有效纳入统计,如1998年,美国豁免减免税收的慈善公益机构掌握的资金总额为6214亿美元,相当于美国国民生产总值的9%,代表了美国社会捐赠的总体水平。我国现有100多家慈善公益组织所掌握的资金总计仅占到国内GDP的0.1%。但是我们需要认识到,这100多家慈善公益组织主要是慈善筹款机构,0•1%反映的应该是这些慈善公益机构的筹款水平。在中国更多的直接给慈善执行机构和受助人的捐赠没有进入统计,如很多给养老院、福利院、学校、医院等福利性机构的企业捐赠和其他社会捐赠,还有大量的通过政府相关部门的捐赠也没有进入统计,如民政系统在全国开展的经常化捐助行动、政府部门直接接收的各种抗灾救灾捐赠等,在抗击SARS期间,政府部门和相关机构直接接收的专门捐赠也远远高于政府指定的四大慈善公益机构接受捐赠的水平。按照美国公益机构筹款水平占社会慈善捐赠水平10%的比例来推算,我国目前的社会慈善捐赠水平应该接近GDP的1%。[18]故而,宜建立慈善捐赠方面的非绝密信息资源的批露公开制度,为建立信任凝聚、和谐透明型社会提供应有的途径,促进慈善捐赠事业在中国的强劲稳健发展以发挥其在社会进步中的应有功能,同时,也当为最终能够使得该类公共信息转变为国家的一项战略资产而尽力[21]。

(四)我国发展慈善事业的相关法律、法规滞后,慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整法律框架尚未形成,不少愿意进入者只能驻足观望。新的基金会管理条例放开了对非公募基金的限制是一个很大的进步,表明慈善事业的立法在加快,慈善公益机构的发展环境越来越宽松。但是,从慈善事业的长远发展来说它依赖于第三部门的整体进步,并且和私有产权及其转让与继承、企业财产的转让与捐赠、国家税收征管及财政转移支付等一系列国家重要制度息息相关,这些政策需要做出有利于慈善事业发展的改进或调整。故而,界定并尊重捍卫私有产权制度,建立并完善慈善事业的法律框架是一个长期的任务。1.在税收及财政政策上对慈善事业有所倾斜,利用税收杠杆,通过对慈善公益捐赠减免税收,以实现对公益事业参与者的税收照顾和优惠,从而鼓励人们积极参与此项事业。2.在技术条件成熟后开征遗产税、赠予税乃至特别消费税等,引导富裕阶层承担更多的社会责任,应用政策和法律调控机制,促使更多的社会资源整合起来,为我国慈善事业的发展贡献力量。3.国家财政也可以考虑给第三部门的发展安排更多的转移支付,以壮大慈善事业长期发展的社会基础。4.要逐步建立慈善资金的集合信托管理制度,为中小慈善机构提供善款的保值增值服务[18]。5.从某种意义上来说,慈善文化是通过捐赠规则影响捐赠行动的,要改变一种慈善文化,首先要改变捐赠规则。无论中资、外资公司,无论在捐赠减免税方面、在登记注册成立基金会等非营利组织方面、在公司慈善的惯例方面如信息尤其是财务信息的透明度、在公司与社区及社团协调合作方面,都需要法律、政策的一致。

(五)机制有望调整,社会尚待转型。美国社会内慈善捐赠的集聚和扩散效应在美国社会成长以及美国国力增强方面发挥着无比迅猛的独特威力。看似微不足道的慈善捐赠,却对于美国社会的稳态定型起到如此巨大作用,从学术研究的角度,笔者认为,应注意以下三点:1.我国政府宜尽早拟定明晰的产权制度,着手划分三部门行动空间,以使私人资本能卓有成效地进一步成长、壮大、释放、流动、让渡,以期通过税收调节、投资合作、慈善捐赠等管道引导资本渐次有效流向资金稀缺与问题繁杂的公共事务管理领域,从而一方面解决了资金外逃的难题,另一方面把资金引向了社会发展的事业需求层面,也从而在实际操作可能性上构建了“小政府、大社会”的运转机制。2.推动并完善我国公共事业管理体制以不断活跃经济、繁荣社会、贡献国家、造福人民,使得中国社会有进一步转向更多种类的慈善捐赠运作实现的可能,但这需要相应的资金支持以及一个较为彻底的从二元对立型社会到多元开放型社会的过渡,也即是从非稳态的哑铃型社会(图1(a))转向稳态的纺锤型社会[22](图1(b)),而这个稳态的纺锤型社会中则拥有着完善发达的慈善捐赠机构、民间脑库、律师事务所、会计师事务所、职业资格认证机构、劳动仲裁机构以及各种行业协会、金融机构等市场中介组织。3.学界应大力开展此项研究的积极探索,通过对发达国家的经验借鉴以及对市场经济和法治社会的进一步培植发育,以推助中国稳态健康型社会的出现。

中国目前处于社会转型时期,社会矛盾尖锐,社会环境紧张,仇富心理严重,规范经济市场和捐赠市场的法律法规不健全及执行不到位,加之中国的慈善文化与欧美国家不同,文化习惯对于中国公司尤其是民营公司的影响深远,很多捐赠都是以企业家个人捐赠的面目出现,且大体上都是他利型捐赠,这与发达国家互利型的公司捐赠有很大的差异。在中国,不到20%的人占有全社会80%的财富,但这20%的富人所缴纳的个人所得税不到总量的10%;另一方面,国内登记在册的企业超过1000万家,而有过捐赠纪录的企业不超过10万家,这意味着99%的企业从来没有参与过捐赠。但在贫富差距同样严重的美国,其富裕阶层的企业和个人,每年通过各类基金会做出的慈善公益捐助平均达6700多亿美元,占美国GDP的9%。一些专家学者甚至认为,富人不慈善,更多的人富不起来,先富起来的人也会面临着被“颠覆”的危险。[20]散财和聚财一样,需要智慧和才能。可以说,所有的捐赠都是互益的,捐赠后起码心情是愉快的,至少赢得了大家的尊重。人们进行捐赠是理性的选择,公司慈善已经成为将公司与社会的各种相关利益人紧密联系的一个纽带,公司通过自由选择和互利方式组织社会捐赠,扩大了公司的关系网络。正是透过慈善投资、互利互助的方式,使得公司慈善产生了一种影响、激活或抑制资源分配的导向力量,这种导向力量对社会的影响远远超出了公司慈善本身。跨国公司在公益方面做得很好,他们在这方面是成熟的,也是功利的,但这些行为客观上对社会有非常大的贡献。

当然,我们知道弗里德曼和张朝阳是反对公司捐赠的,其理念是基于公司的责任在于追求利润和提供就业,但我们仍可认为,公司慈善是支持全球社会健康发展、维护全球社会利益的一个源泉。所以,公司慈善的社会意义、政治意义远远超过经济意义。社会层面上许多问题的凸显不能仅仅全部都要仍然依赖于一个庞大无形的全知全能型的钳制政府来调停搭理,而作为弥补市场失灵和政府失灵的第三部门(NGO/NPO,非政府/非盈利组织,通称NGO),近年来在国际上渐有与政府(第一部门)、市场(第二部门)三足鼎立之势。中国的NGO虽然刚露苗头,然而它植根于强大的世界潮流、国际通行惯例和人们的普遍需要之中,因此我们仍然有机会创造一切有利于NGO发展的土壤,让中国的NGO渐渐在WTO框架容许的范围内替政府分忧解难,协同增强大学以及企业的国际竞争力,推进和完善中国政治体制改革和经济体制改革[23]。一旦将私人资本以及民间智慧解放焕发出来,中国社会未来前景、民生力量不可限量。慈善捐赠在中国社会事务公共管理中理应发挥重要作用,以展其在防范资金外逃、遏制社会发展不平衡、减缩地区差距、转变政府职能等问题上的莫大威力。