公共管理下政府采购问题探析

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一、政府采购的理论根据

世界各国政府为了本国的教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等,都要购买大量的货物、服务和工程,这就必然表现为政府的重要支出和政府的采购问题。特别是自上个世纪60年代以后,人类社会的发展形态出现巨大变化,进入了后工业社会,或称为知识社会和信息社会。在社会的激烈变革时代,官僚体系下的公共行政出现了危机。适应社会的发展变化需要,在政府治理领域出现了新的公共管理。新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源,广泛运用政治、法律、管理和经济方法等强化政府管理公共事务的治理能力,从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。强化政府管理公共事务的治理能力主要包括:(1)政府预测和掌握社会变化的能力;(2)政府制定科学而明智的公共政策的能力;(3)发展不同方案及执行政策的能力;(4)吸引及有效运用资源达到政府目标的能力;(5)持续学习、成长以适应未来挑战的能力。新公共管理使政府的管理运作发生了变化,由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政,转换为市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。

新公共管理的基本内涵包括:(1)专业化的管理,明确的管理责任,体现经济、效率、效能的绩效考核标准,用绩效预算取代传统的预算,以契约关系取代传统的信托关系;(2)转向部门分权,构建网络型组织;转向竞争机制,降低公共管理成本;(3)公共管理的重要历史使命是执行和捍卫宪法和法律,发展民主法治社会,平衡市场作用,维持社会稳定,推进社会进步。政府的公共管理所发生的公共财务活动,必然会产生公共预算问题。在现实社会,公共预算具体表现为政府预算,即政府大财务收支计划。公共预算反映了政府的活动范围,即政府做什么和不做什么的选择。政府做什么和不做什么的选择,同时也反映了一般公众对政府应该提供什么样服务的共识。

公共预算反映了政府所提供诸多服务的优先权,反映了政府为地方和国民、为效率和效能以及更大的公共目标而作出决策的相对比例。公共预算为公民提供了强有力的责任工具,使公民可以知晓政府是如何花钱的,政府是否遵循公民的偏好,以及与公民偏好相关的政府产出。公共预算对国家的整体经济发展、社会就业和社会稳定具有重要影响。从本质上讲,公共预算是指一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标,依据国家之施政方针,以国家整体资源与国民负担能力为评估基础,所预定的公共财政的收支规划,即经过政治程序形成的国家资源配置。公共预算是一种多重面向的政府财务制度。

公共预算作为政府的治理工具,是政府施政的蓝图。在预算文件中政府表达了其基本的价值取向、所欲完成的各项政策、行政措施。公共预算的基本功能是:(1)合理、公正地分配公共资源;(2)通过税收和公债筹措预算财源;(3)通过与货币政策的协同,以预算展现的财政政策,促进经济的发展;(4)通过政府对预算的执行,使预算资源达到有效率的运作。我国在建立社会主义市场经济体制的过程中,根据公共管理理论逐步建立与形成了社会主义公共财政的理论框架,政府将公共财政中的公共预算管理作为政府管理的首要任务,而政府采购成为公共支出管理的重要环节和途径。随着我国市场经济的发展,政府越来越重视运用经济手段和法律手段干预国民经济活动,这样政府采购制度得到了迅速的发展。

从1996年开始,我国首先在上海、河北、深圳等地开展政府采购制度的改革试点工作。随后,政府采购的改革与制度建设在全国各地普遍展开。到1998年,中央和地方财政部门大多建立了专门机构,负责履行政府采购的管理职责。有些地方还建立了专门的政府集中采购机构。1994年9月,财政部颁发了《政府采购管理暂行办法》。2000年6月,全国绝大部分地区都颁布了地方性的政府采购管理办法。几年的时间,政府采购的范围不断扩大,规模迅速增长。1998年,全国政府采购的规模为31亿元,到2002年,全国政府采购的规模达到了1009亿元。我国的国情和经济结构决定了各级政府是最大的货物和项目采购人,政府采购市场不断扩大,已由政府消费部分扩大到国家建设部分和外国及国际金融机构对华贷款的建设部分等。公共管理与公共财政理论为政府采购奠定了理论基础。世界各国政府采购的实践为中国的政府采购提供了可借鉴的经验。

中国政府采购的理论与实践已充分证明:政府采购是公共支出的一种有效的管理形式,是提高公共支出管理效率的重要途径。根据公共管理理论和世界各国政府采购的实践,利用法律手段规范政府采购市场是国际上的通行作法。没有法律的约束,就会使一国的政府采购在国际竞争中处于不利的地位,就难以消除国际采购市场中的贸易壁垒,就难以开拓对外经济合作的新渠道,就难以控制国外一些供应商对国内某些市场领域的垄断,同时也就难以有效地保护民族经济的发展。建立政府采购法,能够更好地开拓国际政府采购市场,建立公平、公开、公正的公共采购市场体系。

二、政府采购的特殊性质

根据经济学的理论,不论是商业采购、私人采购或政府采购,都是一种市场行为,因而都必然受到价值规律、交易成本最小化、经济利益最大化、满足消费偏好和市场均衡等经济规律的支配。然而,政府采购具有不同于其它采购的特殊性质。

(一)政府采购不具有私人性

在市场采购中,政府采购具有特殊的性质,是一种不具有任何私人性的公共采购。根据世界贸易组织《政府采购协议》中的表述:成员国中的中央政府、次中央政府采购、租赁、购买货物、服务、工程,及公共设施的购买营造行为,就是政府采购。政府采购制度最早形成于18世纪末和19世纪初的西方自由市场经济国家。1782年,英国政府首先设立文具公用局,作为特别负责政府部门所需办公用品采购的专门机构,后来发展为物资供应部。美国的政府采购最早可追溯到独立战争,当时政府采购的主要领域是为军事部门采购战争所需要的物资。随着世界经济的发展和国际竞争的增强,从20世纪70年代开始,关贸总协定(GATT)在多边协议的框架下,开始了对政府采购的谈判。于1979年签订了第一个《政府采购协议》,极大地推动了各国政府采购市场的立法,同时也为开发各国政府采购打下了坚实的基础。

政府采购同私人采购相比较,其重要的差别之一主要表现在政府采购属于公共性采购,具体表现在四个方面:一是政府采购的资金来源具有公共性。政府采购的资金主要来源于国家财政性资金。二是政府采购的主体具有公共性。政府采购的主体只能是代表公共利益的政府而不是其它任何组织和个人。三是政府采购的方式具有公开性。政府采购的实施是依靠完善的政府采购立法和有效的政府采购制度来保证,而且政府采购的所有活动都可以接受公共审查和监督,仅就作为缴纳政府公共性资金的所有纳税人而言,客观上都要求公共资金应以他们认为公平和公正的方式来花费。四是政府采购的目的具有公共性。政府采购是国家为了向本国的教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等提供公共产品而进行的采购,采购的目的不具有任何私人性和单纯的商业性。

(二)政府采购是公共经济行为

政府采购属于公共部门采购,坚持政府采购是政府对公共经济的一种运作行为,实现公共经济的经济性和有效性是政府采购的最基本的和首要的政策目标。政府作为市场经济中的一个采购主体,它的每一项采购活动或行为都必须充分考虑到经济性和效率性,而不适宜政治的或其它非经济性的影响和考虑。这是因为:政府的公共资源是有限的,在政府的采购中无论是建设一个项目还是公共组织的发展支出,都要受到财政预算的约束,客观上需要将有限的资源充分运用,实现预期的最佳经济效果,这就要求政府必须以最有利的市场环境、市场价格和政策环境等条件采购到质量合乎要求的货物、工程或服务,实现采购资金的节约和合理使用,实现政府活动的经济性和效率性目标。

如果政府采购不能实现经济性,可能会导致宏观经济的失衡与混乱。因此,政府开支的经济性,对所有国家特别是经济发展中国家尤其重要。政府采购的效率性是与政府采购的经济性紧密相关的,提高政府采购的效率性也是政府对公共经济进行运作的一个重要的目标。政府采购的效率如何,直接关系到采购资金的节约和浪费。一方面,效率低下的采购,如周期过长、价高质差等,会直接带来经济损失;另一方面,如果采购程序过于繁杂,可能会迫使投标报价升高。通常认为,竞争可以形成合理的采购价格,而招标采购方法体现了竞争的现代规范,所以招标方法在政府采购领域中被认为是实现经济性目标的较好途径。但招标方法不是保证经济性的唯一方法。过于繁杂的招标方法、不能保证公平、公正、公开,也会导致非经济性。事实上,政府采购的经济性和有效性,主要是通过提供一系列可供选择使用的方法来实现的。

(三)政府采购是公共支出管理行为

政府采购是政府支出的一个重要的方面,因此,加强对政府采购的管理是强化公共支出管理的一个重要手段。一方面,政府采购作为公共支出管理的一个重要执行环节,可以利用政府采购作为保护本国产品和企业的手段,承担着执行国家政策的重要使命;另一方面,政府采购具有广泛性,从航天飞机到一般的汽车、家具和办公用品等,都是政府采购的领域,采购专业化是政府采购的一个重要特点,这一点是任何一个私营组织的采购所不能比拟的。因此,政府采购的广泛性,决定了政府采购的重要性;再一方面,政府始终是各国国内市场的最大用户,政府购买的数额巨大,占公共财政支出的比重较大,因此加强对政府采购支出的管理是政府的重要任务。从一定意义上讲,公共支出管理被看做是一个长的价值链,政府通过公共支出向人们提供公共产品与服务,如何有效地提供公共产品与服务,核心的问题之一是加强对公共资源的合理配置和有效使用。

三、我国政府采购存在的主要问题及对策选择

(一)我国政府采购存在的主要问题分析

我国于2002年底,正式颁布了《政府采购法》,这标志着我国政府采购改革已进入了法治化阶段。政府采购法的颁布,对加强政府采购的管理和稳定社会生活产生了重要的影响。然而,中国的政府采购在实施过程中仍然存在一些亟待解决的问题,这些问题主要是来自管理方面的缺陷。

1.政府采购缺乏统一的组织管理。世界上很多国家和地区对政府采购的管理体系虽不尽相同,但有一个共同的特征,都设有专门的机构和人员负责对政府采购的组织管理与监督。例如,韩国设立国家供应局,英国设立国家采购局,而我国到目前为止尚未建立全国统一的负责政府采购管理与监督的专门机构,这一制度缺陷的致命弱点是难以规范公共采购市场,难以保证政府采购的公平、透明和高效。有些省市政府虽然也建立了政府采购办公室,但制度不统一、管理方法不一致,在省与省之间、地区与地区之间,形成了较大的政府采购的制度障碍,降低了政府采购的经济性和效率。存在这一问题的根本原因在于政府存在缺陷,表现在:其一,政府的管理观念不到位,注重形式多,强化管理少;其二,政府的管理手段不到位,缺少系统的制度约束;其三,政府采购的方法单调,只强调集中采购,忽视了其他采购方法。

2.政府采购缺乏系统的信息支持。政府采购的市场大、品种多、范围广等特征,决定了政府采购必须有充分、健全的信息支持。在现代信息社会,采购者掌握国内外时点上和动态上的市场信息,是提高政府采购经济性和效率的关键环节。欧美等发达国家为了使公共采购市场公平、公正、公开,政府都指定专门的报纸和刊物刊登政府采购信息。有些国家建立专门的政府采购信息服务机构,提供系统的政府采购信息。还有很多国家利用互连网络政府采购信息。这些信息支持,极大地降低了政府采购的交易成本。而我国目前仍没有建立起政府采购的信息系统,政府采购缺少信息支持,质优价廉的优势难于获得,导致政府采购的经济性不强,效率较低。存在这一问题的重要原因,是政府的服务观念不强,只强调行政审批和行政控制,而忽视政府的服务。政府如果不能够提供系统的信息支持,就必然产生政府采购的信息偏在,因而政府采购的效率必然是低下的。

3.政府采购缺少效果考核和评价机制。我国目前的政府采购,从中央到地方存在的普遍问题是注重形式多,集中采购多,而缺少对政府采购效果的考核和评价。根据规模经济的理论,采购批量越大,价格优势越大,采购成本越低,经济性越强,这是政府集中采购的优势所在。但在采购货物的品种多、用途各异,用户又分散在不同地域的情况下,完全由政府集中采购,就会极大地降低政府采购的效率。一个用户因工作急需两台电脑,也要由政府集中采购,两个月后才能到货,不仅影响工作,而且为维修带来极大的不便,这种效率损失却没有人去考虑。通过政府采购到底节约了多少资金?取得了什么样的效果?没有考核制度。这些问题不解决,最终会导致政府采购的失败。在社会主义市场经济体制下,政府采购不是行政行为,而是经济行为。因而,政府的采购活动必须符合“成本—效益”原则的要求,必须兼顾经济性和效率性的统一。如果政府采购没有对“成本—效益”的比较而决策,没有对采购的经济性和效率兼顾的考虑,没有对政府采购效果的考核,那么,政府采购就失去了意义。

(二)完善我国政府采购制度的对策选择

根据政府采购的理论要求,根据中国政府采购存在的主要问题,为了进一步完善我国的政府采购制度,应采取以下对策:

1.政府采购应遵循竞争、公开、公平的原则。政府采购必须坚持竞争性原则。在现代市场交易中,体现平等、信誉、正当、合法,这是坚持竞争原则的基本规范。在政府采购中政府是一个以市场主体的面目出现的,因此政府在市场交易中也必须遵循竞争性的原则进行市场交易。这是因为,在政府采购中的一个重要假设是把竞争价格作为一种合理的价格,政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间的最大程度的竞争来实现的。只有通过竞争,才能形成政府采购的买方市场,从而形成对政府购买更有利的竞争局面;只有通过竞争,才能形成合理的商品价格,从而降低政府采购的成本、提高政府采购商品的质量。政府采购必须坚持公开性原则。坚持公开性原则是贯彻竞争性原则的基础,没有公开性的政府采购就很难保证政府采购的竞争性。政府采购只有体现公开性原则的要求,才能提高政府采购的透明度。政府采购的公开性,要求采购程序公开、采购标的公开,并接受投标方的质疑和申诉,接受公众和监督机构的审查和监督。只有坚持公开,才能有利于竞争;只有坚持公开,才能保证公平;只有坚持公开,才能确保采购中自由裁量权的合理运用;只有坚持公开,才能杜绝采购中腐败现象的滋生。政府采购必须坚持公平性原则。

政府采购虽然具有较大政策性,但政府作为市场的一个主体,在采购行为中必须坚持公平的原则,不能违背市场经济的一般规律。为确保政府采购的公平性,必须体现以下三个要点:(1)要为所有参加竞争的供应商、承包商和服务提供者等竞争者提供均等的商机,给予公正的待遇;(2)资格预审和投标评价,应对所有的投标者使用同一标准,不论是国内的投标商还是国际投标商,都应一视同人,不能采取歧视性政策;(3)对所有投标者提供应该提供的全部信息,并保持所提供信息的一致性,避免存在信息偏在问题。只有把竞争建立在公平的基础上,才能使有实力和有能力提供质优价廉产品和服务的投标者赢得投标的成功。政府采购只有坚持公平的原则,才有利于促进政府采购经济、有效目标的实现。

2.政府采购应遵循经济性与效率性统一的原则。政府采购与私人采购的本质差别不仅表现在采购的公共性,同时还表现在采购的政策性。在现代民主政治体制下,政府所要解决的问题,不论是国防、外交,还是市场调控、社会就业、基础设施建设、环境、卫生与教育等,都属于公共事务,政府处理这些公共事务,都必须采取一定的方略,这些方略就是公共政策。政府采购是政府加强公共支出管理的一种重要方略,因此,政府采购属于公共政策性采购,政府采购政策是一个系统的公共行为过程。

根据中国的国情,政府采购政策的选择,应遵循经济性与效率性统一的原则。根据这两个原则的要求,政府采购应坚持采购市场开放的政策。政府采购的市场必须定位于国际市场,这是现代经济国际化发展的必然要求。政府采购面向国际市场还必须坚持保护民族工业发展的政策。政府在国际采购中必须规定采购本地产品与劳动的基本含量,对本国投标人应给予适当的价格优惠,对涉及国家安全等重要领域应限制或禁止外国供应商进入本国市场。政府采购还必须考虑效率的要求,选择有助于提高效率的采购方法:凡是从国际市场进行的公共采购,必须由政府集中采购;重要项目和大宗商品的公共采购,必须由政府集中采购;非重要的项目和零星小额的公共采购,应采取非政府集中采购的方法。

3.健全政府采购的组织管理机构和信息支持系统。为了加强对政府采购的组织管理与监督,提高政府采购的经济性和效率,应建立全国统一的中央、省、市三级专门负责政府采购管理与监督的组织机构。中央政府应在财政部下设政府采购司,负责全国政府采购的行政领导与政策指导;省级政府应在财政厅下设政府采购处,负责本辖区政府采购的领导与实施省直机关、单位的政府采购活动;市级政府应在财政局下设政府采购办公室,负责实施本辖区(含所辖县、区)的政府采购活动。

国家审计署、省审计厅、市审计局应负责对相应级别的政府采购的审计、监督,对政府采购的效果进行评价。三级政府的工作报告中,应报告政府采购情况,以接受人民代表大会的审议。为便于政府采购信息的交流,为政府采购营造一个良好的信息环境,中央政府应建立政府采购信息系统,通过指定的专门报纸、刊物或利用互联网络刊登与政府采购信息。该职能可归属于财政部政府采购司,地方各级政府不必建立提供政府采购信息的专门服务机构。政府采购信息应区别国内、国际并按采购的标的分类、分期提供,对所采购的同质货物,应以价格信息为重点。