公共管理理论思考

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一、“公共管理”概念界定、研究视角与发展模式

我们认为,从一般意义上来讲,公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系,共同管理社会公共事务的活动。对公共管理的界定需要强调六点:第一、社会公共事务的管理,并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。第二、社会公共事务所指的“社会”是相对的,横向层面暂先不论,即使在纵向上可划分为多个层次,比如全球、全国、地区(例如我国的省、市、县、乡)、社区。在不同的层次上,社会公共事务所表现出的内容在质与量上都会有所区别。第三、社会公共事务所指的“公共事务”,不仅包括人们公认的,涉及到所有或绝大多数人的共同事务,而且也包括那些可能转换为前者,但却与部分人(如某些组织或集团),甚至个别人相关的事务。第四、公共管理的理论与实践研究,十分需要引进治理理论的相关内容。我们认为,治理理论的精髓可归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。第五、从理论与实践的角度看,公共管理绝不仅仅关注与“公共利益”相关的问题。这里,我们提出公共管理应该追求以公共利益为核心的社会利益,即要维护、增进与分配具有社会分享性的公共利益、具有组织(集团)分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益之总和的社会利益。第六、我们把“政府、非政府公共组织和民众”三者以及它们之间的关系,与各自在公共管理中所发挥的作用,作为公共管理研究视角中的三个维度,以此整合并构建新的公共管理理论体系。具体而言:不同管理主体是指那些在质与量上都有规定性的各类合法主体,考虑到我国的具体实际,“政府”只能从广义上理解,非政府公共组织是指那些“不以营利为目的”的公益性组织。不同管理主体间的关系,主要是指它们之间是独立、自主还是依附、从属,是平等协商还是绝对服从,是双向互动还是单向命令,是各司其职还是大权独揽。不同管理主体在公共管理所起的作用,在政府管理模式下自然很清楚,即使在社会治理的多中心模式中,它们之间并非平起平坐,它们承担的职能或作用会有质与量的巨大差别,但各自做应该做的事,各自做能够做的事,相互间以平等、协商、互动达成共识,这是最基本的特点。从主体间关系以及各主体所承担的角色(作用),可以把公共管理分为以政府为本位,民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式,即政府管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式;以社会为本位,政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式,即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表述,前三种模式是父子关系,而后两种模式则是兄弟关系。

二、公共管理的理念跨越

自政府产生以来,政府一直是社会公共事务管理的主角,广泛地介入社会各类公共事务的管理,在其中起着主导性作用。政府的这种特殊地位和作用在一定程度上直接促成了对政府全能的崇拜,孕育了这样一种理念,即“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”,我们称之为公共管理的政府本位理念。在政府本位理念下,公共管理就是政府管理,只有政府、只能政府才是公共管理的主体,只有政府、只能政府才能有效履行公共管理的功能。在政府管理的集权化阶段,除了政府以外,人们很难找到其它有效机制来管理社会公共事务,只有政府才享有公共事务的管理资格,只有政府才能有效地实现对社会公共事务的管理。我们认为,公共管理的基本特质体现为公共性、社会性、管理性。政府本位理念,不是一个能够充分体现公共管理内涵的管理理念。“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”的政府本位理念,并不能为公共管理的公共性和社会性提供一个切实的保障,也无法真正促成高效的管理。为了恪守公共管理的公共性和社会性,有效实现管理目标,政府本位的理念应该转化为社会本位的理念。

在公共管理的社会本位理念中,政府已经不是公共管理的唯一主体,政府只是公共管理的重要主体之一,甚至仍然是最重要的主体。政府、非政府公共组织和民众三类管理主体,在社会公共事务的管理过程中“平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职”。三类管理主体在不同性质、不同层次的社会公共事务管理中以平等协商为基础,充分发挥各类管理主体的优势,合理分配公共管理职能,实现管理职能与管理能力的协调。公共管理的发展过程是政府本位理念逐步消退,社会本位理念逐步形成和发展的过程。无论是公共管理的政府管理阶段还是社会治理阶段,都应该体现社会本位理念。只不过在政府管理阶段,社会本位理念一直受到政府本位理念的制约;在社会治理阶段,只有社会本位理念得到全面释放,才能真正体现“人本、责任、服务”与“参与、合作、互动”的精神。简单来讲,“人本、责任、服务”精神是社会本位理念的核心内涵,“参与、合作、互动”则是“人本、责任、服务”的外化和实现途径。我们以“公共管理的理念、阶段与模式”表对前面的内容做一个简单的总结。

三、公共管理的利益分析方法

利益分析是社会科学研究中的基本方法,它对人类行为和社会现象有着充裕的解释力。利益分析在公共管理多种研究视角和途径中是独特的,是多种研究方法的基础和核心。运用利益分析的方法,可以揭示公共管理中利益冲突和利益妥协的本质过程,证明公共管理的要旨在于规范利益主体之间的互动和合作,实现以公共利益为核心的社会利益的维护与增进。我们认为,利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。对这一定义,我们特作如下说明:1、利益的实质是资源与条件,它具有客观性;2、利益为人的生存、享受和发展所需,它具有主观需求性;3、资源的表现形式既有物质也有精神,因而必然存在物质利益与精神利益;4、利益满足人的生存与发展需要不言而喻,而满足人的享受需要,似乎有人不想涉及,但这是千真万确;5、条件列为利益的一种特殊形式,应受到人们的足够关注。

对“利益”的这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性,人所需求的利益具有普遍性,人所需求的利益具有合理性,人所需求的利益具有交换性。明确的利益内涵,可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点,我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点,所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法,必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。在公共管理中,利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合,并需要综合运用于实际问题的研究中。

具体而言,公共管理的利益分析方法包括以下几个层面:1、利益主体及利益结构分析。一般来说,利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。在个人利益和组织利益之外,还有缺乏非常明确利益载体的公共利益,它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。这个层面的分析,更多的是事实分析。2、利益需求分析。利益主体的利益需求可以是政治层面的,也可以是经济、文化等层面的。或者,可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来,使之与社会利益的实现和增进相协调,这可能是利益分析中的一个要点。对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。3、利益实现方式分析。从宏观层面上来看,利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。此外,在当前的中国社会中,基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配,以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配,都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。4、利益分配结果分析。通过判断公共管理活动,分析最终实现的是谁的利益;是长远的利益还是短期的利益;是大多数人的利益还是少数人的利益,由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下,以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。

四、公共管理的人性基础:从“经济人”到“比较利益人”

对人性的判断是公共管理研究的基础问题。公共选择理论,将理性自利的“经济人”假设从经济领域拓展到政治领域,把实现个人私利最大化视为普遍的人性、全部的人性、不变的人性,完全排斥人性中追求包括公共利益在内的共同利益成分,是一种人性的极点论。用这种极点式思维,来解释和预测所有人的所有行为,显然有一定的片面性。与“经济人”相对,完全追求公共利益的“公共人”是另一种人性的极点论。我们认为,在公共管理领域,运用片面的、不变的“经济人”假设,不但有可能无法达到以制度安排促进公利的不断实现,而且会导致不必要的负面后果。这种将公共管理者等同于完全自利者的“极点式人性论”,是对真实人性的片面抽象,抹杀了人性的多样性、变动性,其解释力自然有其局限性。要超越“经济人”假设的视野,首先要克服“经济人”假设和“公共人”假设同属的“极点式人性论”。

在思索人的本性时,我们认为必须考虑三方面的内容:人首先是自然界的生物,因而具有自然性;人要与他人发生联系,生存在从家庭到社会的不同空间中,因而具有社会性;人是历史的产物,有一个时间上的演化过程,因而具有文化性。从人的自然性、社会性和文化性等三种属性出发研究人性,人的行为动机一定是多元、复杂、动态的,既有利己的成分,又有利他的成分;既追求个人利益,也追求共同利益。不仅不同个体的行为动机存在着差别,而且在不同的行为领域,同一个人的行为动机也会有较大不同。人性不会在完全的“自利”和完全的“他利”、绝对的“私”与绝对的“公”之间变动。在特定的空间和时间下处理具体问题时,人性所表现出的是自利与他利的一个结合点。但是从跨空间和跨时间的角度来看,每一个人的人性是在“0”和“1”之间变动的一个“线段式人性”,即个人的行为动机是由在“0”和“1”之间变动的结合点所组成的一个“线段”。

这种“线段式人性”是一定条件下的“非此即彼”与“亦此亦彼”的统一,具有可塑性和动态性。从“极点式人性论”到“线段式人性论”,这种分析视角的转变,意味着需要提出一种新的人性假设。在“线段式人性论”的视角下,人的行为动机是复杂的、多元的、变化的,是自利和他利的结合,是多种利益诉求的比较与整合。基于利益分析原理,我们暂且用“比较利益人”假设来说明“线段式人性”。“比较利益人”中的“利益”具有多重含义,包括自我利益和共同利益、物质利益和精神利益、经济利益与政治利益、眼前利益和长远利益等。这些一一对应的利益之间既有和谐的一面,又有冲突的一面。其中,自我利益与共同利益的冲突与和谐是“比较利益”最重要的层面。用“比较利益人”假设来分析绝大多数人,其决策行为必然要基于对多种利益的权衡,并不是只追求自我利益,或者完全追求共同利益,而是在两者之间达成一种平衡。在不同的行为领域,由于个人角色和社会规范的变化,这个比较利益的平衡点会发生偏移,或者向“0”的方向移动,或者向“1”的方向移动。但是从总体上讲,无特殊条件规范,这种移动一般不会超出特定的人性线段范围。

五、公共管理中的公共利益

公共利益是公共管理中的核心目标。我们认为,从一般意义上讲,公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中,不仅存在不同层次和不同领域的公共利益,而且还存在着完全自愿性分享,以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。我们以“具有社会分享性”为切入点来界定公共利益。“社会分享性”是指:1、分享机会的无差异性。社会分享性主要强调的是获取资格的开放性。也就是说,一旦某种资源和条件被界定为公共利益,那么当基本标准设定之后,这种资源和条件对所有的人应该是没有任何门槛的,不存在民族、阶级、地区及教育等差异,每个社会成员都有同等的享受机会。尽管社会的边界是有限定的,但人们分享公共利益的权利与机会是无界的。2、分享方式的双重性。双重性指的是,社会分享既有自愿的分享,也有强制的分享,而后者常常为人们所忽视。公共利益既有自愿分享的一面,也有被迫分享的一面。有的公共利益是人们主观上并不需要的利益,而只是经过法律的规定及其固化后成为“被迫接受”的利益,是强制分享而不是自愿分享的利益,这种情况较多地表现在政治性公共事务的管理中。由此,我们对“公共利益”形成如下判断。

1、需求者数目不是判定公共利益的唯一标准。为所有人或大多数人共同需要和认可的利益,无疑是具有社会分享性的公共利益。然而除此之外,还有两种情形的利益同样具有社会分享性。一是不需要所有人或绝大多数人都明确表明需求和认可的态度,而是少部分人需要,但具有社会开放性,同样具有社会分享性。二是为个人或少部分人需要,但对所有人都有影响的利益,它通过合法程序实现,往往使得相当一部分人被动接受的利益,也具有社会分享性。我们认为,社会分享性是判定公共利益的基本标准。

2、公共利益不仅仅表现为单一的国家利益或表现于单一领域内。既然公共利益是具有社会分享性的资源与条件,社会又有范围不等的大小之分,那么公共利益必然存在着不同的层次,如国家层面的公共利益,省、市、县、乡的公共利益与社区的公共利益。不同层次的公共利益之间存在着利益博弈是正常的,关键是如何处理好它们之间的利益关系,妥善解决好利益冲突。

3、公共利益并不一定完全体现真、善、美。公共利益存在着抽象的公共利益与具体的公共利益的分野。抽象的公共利益集中体现在价值层面、规范层面和理念层面。具体的公共利益则集中体现在事实与描述性层面。由于实践与价值目标可能出现偏离,实践和事实层面的公共利益就不一定是正义的表现,不一定体现完全的“真、善、美”。更重要的原因是公共管理中的主体与客体的利益需求的相对性和动态性。不仅政府或非政府公共组织,对公共利益的确认与实现的途径具有相对性,而且本区域内的民众需求也具有相对性。由于社会中公与私之间的界限,有时往往很难进行清晰的界定,公共利益与私人利益之间在特定条件下是可以互相转化的。

4、从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定公共利益,重点在于结果。公共利益是客观存在的,既存在着所有人或者多数人需求的公共利益,也存在着自愿性分享与强制性分享共存的公共利益。持有这种看法,完全有可能会使得社会中部分人或组织,把他们所需求的利益,以强制方式变成“公共利益”找到理论上的借口。我们认为,检验是否“打着‘公共利益’旗号,实际在谋取个人或小集团利益”的行为的基本方法是:坚持从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定,重点在于结果。

六、公共管理中的政府利益

客观、全面地认识政府利益,不仅是公共管理理论发展的要求,而且是回答塑造政府运行动力机制、规范政府公共管理行为、深入推进反腐倡廉等诸多实践问题的关键。我们认为,要厘清政府利益的内涵,必须从利益本质、利益主体及其角色来分析。从组织和个人两类利益主体及各自的双重角色来看,政府利益是复杂的、多元的。我们认为,政府利益是指政府及其成员作为公共管理主体所需维护和增进的人民利益,以及为实现组织和个人的生存和发展、有效履行职责所需的资源和条件。或者说,政府利益是由人民利益、组织利益(政府组织自身利益)和个人利益(政府官员个人自身利益)共同构成的复杂综合体。人民利益是政府利益的核心,是政府行为的基本动力和根本目标。

这里,我们主要分析组织利益和个人利益。任何组织和个人都需要实现自身生存和发展的资源和条件。首先,任何组织和个人都需要一定的资源和条件来维持和保障自身生存。其次,在社会生活中,任何组织和个人都承担着一定的角色,必须履行该角色规定的职责和义务,就必然要求与其职责义务相对称的资源和条件,实现自身的不断发展。由此,任何组织和个人生存和发展所需的资源可分为两类。一类是基本利益,为组织和个人生存所必需;另一类是角色利益,与组织和个人的角色要求相对应。作为社会中的一类组织,政府组织毫无疑问具有这两类利益。首先,政府组织有其基本利益,必须拥有足够的资源保障组织的基本运作,使组织生命能够得以维系。其次,由于外部环境的差异和职能上的分工,不同政府组织的角色和职责必然不同,这意味着职责不同的政府组织要有效地实现本组织的目标和宗旨,必须拥有与其职责相对称的资源和条件。政府组织的角色利益是与其职、责、权相一致的利益,是其有效履行职责的必不可少的基础。

同样,政府官员个人的自身利益也可划分为基本利益和角色利益。个人的基本利益对于所有的政府官员而言是大致相同的,是他们从事公务活动的基础。而政府官员的角色利益与其所处的职位紧密相联。处于特定职位的政府官员在行使依附于该职位的公共权力、承担与该职位相应的职责和义务时,必然要求与其职责轻重相对称的、能满足个人发展需求的利益。在特定的情形下,政府组织和政府官员还可能利用其特殊的地位谋求与其目标宗旨和职责要求相背离的利益,我们称之为失常利益。在外部制度约束缺位或不健全等情况下,组织和个人的失常利益就容易产生,表现方式多种多样。

政府组织和政府官员既可能赤裸裸地追求失常利益,也可能以基本利益、角色利益或人民利益的名义隐蔽地追求失常利益。人民利益与组织利益、个人利益之间既有一致相容的一面,又有冲突的一面。人民利益是组织利益和个人利益实现的前提。而在缺乏有效监督制约的条件下,政府组织和政府官员内在的角色冲突有可能诱发其以牺牲人民利益为代价来满足自身利益的膨胀。当政府组织和政府官员将自身特殊目标凌驾于政府根本宗旨之上,以维护人民利益的名义来追求失常利益,政府利益结构就走向了失衡。建构合理的政府利益结构,不仅要求将人民利益置于主导地位,而且要求在分辨人民利益与组织利益、个人利益间复杂关系的基础上,区别对待组织利益和个人利益中的不同部分。简要地讲,切实保障组织和个人的基本利益,基本满足组织和个人的角色利益,坚决打击组织和个人的失常利益,是建构合理政府利益结构的关键。