公共管理下政府回应机制

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一、政府为什么要回应公众

非典型肺炎(Sars)之后，我国各级政府开始反思公共政策的制订和实施的透明性，从公共政策制定和执行的程序来看，任何一项政府政策的施行必须包含决策一执行一反馈一调整四个循环阶段。政府能否及时对公众的意见做出负责任的反应，及时迅速地提供优质高效的服务是衡量善治程度的重要内容。公众与政府决策是一种互动关系，也是一种回应关系。这种互动和回应必须是主动和积极的，体现在政府方面就是要求政府应该主动地回应公众，政府拥有信息垄断的“天然”优势，同时又拥有合法的国家权力机关，作为方的政府容易凭借这种优势而滥权;具体现在公众方面就是要求公众必须清楚地认识到自己的责任，能够主动地运用法律赋予的权利来捍卫自己的利益和监控政府。公众由于监控政府的成本太高，个体收益与支出不对称，结果可能出现“理性的无知”或“集体非理性”。因此，从回应的主动性来说，政府是不愿主动，公众是无法主动。换而言之，在上述困境下的政府的回应还是一种被动条件下的回应。公共行政的制度重建的一个最直接的目标就是政府公共决策的民主化。公众积极参与和政府的积极回应是政府公共决策民主化的一个问题的两个方面。决策民主化就是指公众在政治运行过程中能自由表达自己的思想意图和价值取向，从而影响政府政治决策和政府行为;公众在公共决策中能够表达自己的利益要求或者将自己的利益要求转化为决策问题，公众参与是决策民主化的逻辑起点和核心内容。决策民主化包括决策目标民主化和决策方式民主化，公共决策是现代政府权威地分配社会价值、解决社会公共问题、实现社会公共利益的主要手段。因此，决策必须体现绝大多数社会公众的根本利益;同时决策方案的制订必须征求公众意见表达，反映公众的呼声，了解民意和尊重民意。在民主学说发展史上，孟德斯鸡最早界定民主的三个原则是:人民拥有主权、人民享有普选权、人民任命管理者。塞缪尔•E•亨廷顿强调指出，公众参与是影响政治发展的重要变量，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。川只有公众能够真正平等地参与公共生活，一个健康的国家治理制度才可能建立，民主的实质就体现在具有参与国家公共事务权力的公众通过各种合法途径来影响公共权力的形成和公共政策的制定与执行。

二、政府回应性的理论借鉴

斯塔林(GO、7e.Starling)在他的《公共部门管理》一书中提出，回应(Re卿nsiveness)意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要作出及时的反应，并采取积极措施来解决问题。他解释道，一般公众大多赞成或喜好政府具有回应、弹性、一致、稳定、廉洁、负责等特性，而这些价值最终可归纳为“责任”(Reslx〕Ilsibili-ty)。政府必须快速地了解公众的需求，不仅包括回应公众事前的表达需求，更应该洞悉先机，以前瞻性的行为来研究和解决问题。公众常常批评政府行动迟缓、犹豫不决、无能为力。显然，基于这个意义上的政府回应是一种被动的回应。按照委托一模型来解释，政府是公众让渡出自己的一部分权利组建而成的，它是由大众所建，也是为大众所建。在公众与政府之间责任是桥梁，政府的权力来源于公众的授权，政府的责任就是保障公众的利益最大化实现，政府被授予的权力必须与其所承担的责任相平衡。[2j政府的回应强调及时与主动，政府应该“第一时间”“第一地点”地出现在现场，定期主动地向公众征询意见、解释政策和回答问题。

在公共事务管理中，政府与公众之间的沟通必须首先保证渠道畅通、机制健全和运转有序，政府还必须积极地对公众和立法机关负责。责任政府的要求意味着政府从控制民意的黑箱作业转变为尊重民意的透明作业。政府的合法性、透明性、法治性是政府具体的运作原则，善治的本质就在于政府与公众对社会生活的合作管理。政府的回应性程度提高表明政府责任的加强和善治的逐渐实现。但是，传统行政学理论对政府的回应性表达十分不足，科层制(官僚制)是一个代表，建立在工业资本主义发展背景下的科层制理论认为法理权威是一种最科学的组织形式。马克斯•韦伯回顾了人类发展史上的权威构成后认为，任何组织的存在都必须靠权威来维持。现代社会组织最理想的构成就是这种高度正式化和严格层级制的组织，它以“理想化一法律化”为组织理念。制度管理、层级节制、职位分类、专业分工成为其核心内容。到了20世纪70年代，基于对“政府失败论”理论和实践的总结，科层制受到普遍的怀疑和攻击。张成福教授在其《公共管理学》一书中把对科层制的批评归纳为以下几个方面:决策权威集中化造成管理的恶性循环;层级越多，权力越集中，沟通越困难;专业分工原则被扭曲，组织内部和组织之间的网络联系更困难;标准化设计抑制了创新动机;科层价值与人格成长相冲突，科层体系更要求整合性，只重视规范行为，压抑个性发展;照章行事，缺乏人情造成官僚防卫性格。更为严重的是科层价值与民主价值存在着原则性的冲突，权力集中和政治精英化背离了民主价值，作为行政权力核心的科层文官非经选举产生，他们只对科层体系负责，不受选民控制。

经济多元化和政治民主化的发展，公众要求参与决策，要求政府透明化管理的愿望越来越强烈。官僚制所代表的是一种自上而下的信息单向流动，层级越多，信息越可能被筛选、阻塞，甚至失真和蒙蔽。官僚制受到批判的另一个原因是这种传统行政模式容易陷于米歇尔•哈蒙所描述的“责任困境”中，也即是传统的“政治一行政二分法”使得“行政人仅仅是负责有效地执行由政治家制定的目的，那么作为他者权威的工具，他们就不应对其行为承担任何个人道德主体责任。反之如果行政人积极参与公共目的的决定，那么他们的责任又成为问题，而且政治权力将受到削减。[4j行政官员为追求效率，将可能把公共利益、正义、公众权益置之度外，公众的利益表达将受到压制，下级组织也不需要回应公众而只是回应上级组织。20世纪70年代，公共管理出现了新的范式转换，西方各主要国家掀起了一场“政府再造式”的新公共管理运动，如美国的“企业化政府”改革运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公共部门现代化计划”、法国“革新公共行政计划”、葡萄牙的“公共选择计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等。等级僵化的科层体系向着一种更加灵活、以市场为基础的公共管理体系转变。这场转变是在适应全球化、信息化以及提高政府效率为背景下开展的，其核心内容是:关注专业化管理、关注业绩评估和效率、合同制、使用者付费、经济刺激等。

戴维•奥斯本和特德•盖布勒在他们的《改革政府:企业精神如何改造公营部门》一书中也提出了“企业家政府”的十点纲领:促进在服务提供者之间的竞争;减少科层制，放权给公众;关注结果;目标驱动而不是规章驱动;顾客导向;预防而不是事后处理;增加收人;分散权威，参与式管理;引进市场化机制;掌舵而不是划桨。拉赛尔•林登在他的《无缝隙政府》一书中提出公共管理的顾客导向、竞争导向和结果导向。总之，这场以管理主义为改革理念的新公共管理运动力图将私营部门和工商企业的管理方法移植于公共部门，1993年美国副总统戈尔提出“让政府花更少的钱办更多的事”是这些理论的简洁概括。但是，丹哈特随之对新公共管理理论(包括企业家政府、市场化政府、政府再造等)提出了批判，丹哈特引出了“新公共服务”(thenewpublicServiee)这一概念，他把分析的起点重新回到政治领域来。新公共服务运动是以对民主社会的公众权、社区和市民社会、组织人本主义和组织对话理论进行的研究为基础，新公共服务最突出的原则是:公务员的首要作用乃是帮助公众明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会。[s]的确如此，当新公共管理理论代表人物胡德(Hd划)提出，新公共管理远离了使公共官僚具有政治合法性的传统模式，转而偏爱“相信市场、相信以经济理性主义语言来表达的私人工商业管理方法和理念”时，金(King)和斯迪沃斯(Stivers)却在他们的《政府是我们的》(1998)一书中提醒我们要记住:政府属于它的公民。因此行政官员在管理公共组织和执行公共政策时，应当强调他们服务于公众的职责。

换言之，将公众置于第一位时，重点不应当放在驾驭这条船上，而应当放在构建具有完整性和回应性的公共机构上。[0]丹哈特认为，新公共服务应当是服务而不是掌舵;公共利益是目标而不是副产品;公共组织应该战略地思考、民主地行动;服务于公众而不是顾客;责任不是单一的(更多的关注社会价值而不仅仅是法律规章;重视人而不只是重视生产效率)。正如学者竺乾威和吴春成的分析所言，新公共服务首先对政府具有一种警醒作用，在埋首经济理性的过程中，高扬民主、正义、平等和政府的回应性等政治价值是一种非常现实的需要，因为人民是政府表现的最终评价者。〔7〕美国学者马寇宾斯和施瓦茨(Mccubbins，Schwartz)把对政府的监督总结为两种方式:一种是警察巡逻式，警察巡逻是具体的、经常性的巡视、探查和汇报;另一种是火警报警式，当公众感到自身的利益被政府伤害时，他们就会向政治委托人大声呼吁。因为人是接受了公众和立法机构等委托人的委托。

三、政府回应性的现状分析

结合中国的国情，在立法机构(人大)的监督还比较薄弱的背景下，基于多级行政授权和命令式管理的现实，近年来我们在政府监督和政府回应方面作了许多渐进式的探索，如110报警制度、干部任前公示制度、首长负责制度、公开承诺制度、领导接待日制度、政府上网工程、政府信息公开、听证制度、市长热线等，我们在这里选择后两种简单论述。听证制度是一种典型的公众事前监督和政府事前回应制度，1998年颁布的《中华人民共和国价格法》第23条规定:“制订关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。价格法这一规定开创了我国公共决策引人听证程序的先河，作为这一规定的操作性补充，2000年8月《政府价格决策听证暂行办法》出台了，2001年10月原国家计委又公布了价格听证目录，这些法律意义上的保证使我国政府决策听证具备了完备的依据，2002年1月第一个全国性的公开的听证会一铁路春运票价浮动价格听证会在北京举行。

由政府直接提供或政府保护提供的公共物品和公用事业服务近几年来遭遇了公众的普遍不信任，听证会的积极意义在于它所彰显的人民主权理念、平等理念、公正和公开理念。听证程序的设置给公众的利益表达提供了一个直接的渠道，它弥补行政首长负责制在回应民意上的不足;听证制度为公众和行政机关的协商和博弈提供了一种平等的民主参与机会，保证了“程序正义”的实现;听证制度要求公众决策过程增加透明性，政府必须以公开形式将听证的内容、时间、地点、法律依据等告知公众，体现了公开和公正的理念。通过有效的程序运作，行政自由裁决权受到约束，民主决策走向制度化和法律化。公众参与在这些反复的政策实践中得到培育和成熟，或者可以说听证制度又是行政命令式的治理与公众“广场民主”之间的一种折衷，它体现的是政府与公众的理性互动。市长热线是近年来一种为市民广知的公众表达和政府回应机制，它所代表的是一种事后监督模式。各地的市长热线已经成为政府了解社会动态、监督职能部门及其工作人员、保护公众利益、舒缓干群矛盾的一种重要方式。市长热线本身并无执行权力，因为任何一项社会公共事务都有相应的政府职能部门来负责，从这个意义上说，它的地位是尴尬的。但是作为联系着政府与公众的桥梁，市长热线是一种“有效制度稀缺下的制度补救”。

这种制度补救从政府的角度来说，一方面它可以弥补因职能部门工作不力而产生的不良后果，可以及时了解公众对政府的意见，从而对政府部门的不足提出更直接的警醒;另一方面，它又是一种较低成本的制度补救，不需要庞大的机构和人员，不需要上下对口，不需要复杂的层级结构。对公众来说，能够直接与政府(市长)对话，既体现了一种传统的政府依赖(而不是法治)观念，也反映了政府回应的主动，它容易赢得公众对政府的好感;同时公众对政府的监督成本降低，公众的直接投入低(只需一个电话)，风险成本低(不需要面对面)。党的十六大报告明确指出:“要完善深人了解民意、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”。一个善治的政府必须是公众积极参与的政府，也必须是回应性强的政府。民主理念的推广、公共管理理论的演进为公众参与和政府回应提供了有力保证，公共行政领域的每一点滴进步都是他们的反映。