公共管理下公民参与思考

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一、公民资格与公民参与

公民(Citizen)一词虽然由来已久,但随着政治体制的演变而有着不同的涵义。从语义上看,Citizen是指一个政治单位中的合法居民,故有的学者将Citizen译为“市民”。但自工业化后,随着文明社会的发展,“公民”的意涵产生改变,公民则用以指文明化的人,一个政治人或社会人,它是凭借国家和社会成员的身份而存在的。所以,现在大多数的学者将Cit-izen诠释为“公民”,认为“公民”比“市民”更具有道德性与主体性的意义。如Cooper认为“公民”为某特定社群中的成员,其权利和义务受该社群之法律与规范所限定,并由此衍生出“公民资格”(Citizen-ship)的概念。[1]对于“公民资格”,不同类型的政体有着不同的意涵。古希腊哲学家亚里士多德在阐述城邦政治中指出,公民资格是城邦统治集团所拥有的特权地位。而近代民主制民族国家所界定的公民资格,则是在选举过程中具有参与行使政治权力的法定资格。

所以,现在我们所说的公民资格已经从过去少数的特权人士或中产阶级,扩大到整个社会整体。这也就意味着公民资格的普遍化,使公民在法律面前人人平等。例如,学者Turner和Hamilton(1994)在其《公民资格之重要概念》一书中指出,公民资格为“集体的权利与义务”,[2]个人即因此可获得其社会和政治成员的资格。所以他们认为,当关系到政治与社会等公共利益问题时,一个公民的身份是超越其私人身份的,他必须以普遍性的公民原则为优先,摒弃和突破私人的利益和人际关系,这种理念如果内化为一种精神或伦理法则,则就是所谓的“公民意识”。还有学者将公民资格的组成要素划分为公民权利(如言论、结社、信仰等自由权以及财产权、司法正义权等个人自由所需的权利);政治权利(如参政权、选举权等);社会权利(如福利权、继承权、社会安全权)。这些权利就可以保障公民在公共生活领域具有正当讨论和参与公共事务的自由。因此,公民资格不仅是一种身份地位,更是一种实践行动;不仅是一种权利,更是一种责任。公民资格是公民参与的基础。如果公民没有体认到其所具有的公民资格,没有体认到自己的权利和责任,没有体认到公民资格是公民权与公共责任的相互统一,那么公民参与就会变成一种盲目的、甚至危险的行动,而且还会影响到公共利益的实现。

公民参与(CitizenPartici-pation)源于古希腊雅典的直接民主模式,到十八、十九世纪表现为JoheLocke与JohnS.Mill提倡的民主理论、黑格尔的“公民社会观”、哈贝马斯的“公共领域”论点,体现在公共行政领域中则为近代新公共行政学派所主张的“公民参与”,认为公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题,解决民众与政府的冲突,促使公共决策的合法化,并提高政府的行政能力。何谓公民参与?公民参与理论的先驱安斯坦(SherryR.Arnstein,1969)认为,“公民参与是一种公民权力的运用,是一种权力的再分配,使目前在政治、经济等活动中,无法掌握权力的民众,其意见在未来能有计划地被列入考虑。”[3]Gar-son与Williams(1982)提出,“公民参与是在方案的执行和管理方面,政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意,并使民众能以更直接的方式参与公共事务,以及接触服务民众的公务机关的行动。”[4]据此,我们可以这样说,公民参与就是公民通过一定的参与渠道,参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程。

二、公民参与的价值与影响

公民参与是现代民主政治的一种具体体现,它不仅能促进民主政治的发展与进步,而且还能预防和解决某些公共问题的产生。对于公民参与的价值和影响,我们可以从以下几个方面加以分析。从个人层面:(1)参与能够保证公民权的实现。首先,参与具有一种正面教育的功能,通过教育过程使公民了解个人的社会定位,以及权利与义务的意义,进而产生参与的动机,以通过实际的行动争取公民权。其次,通过实际的参与过程能使个人成为自己的主人,并从参与中得以控制自己的生活与环境。因为,通过参与可以使公民体认到个人有让社会、公共官僚体制改变其行为的自主权利与能力,进而通过参与保证公民权的实现。(2)参与能够促进公民意识的觉醒,提升公民的公共责任感。公民最大限度地参与各个层面的管理运作,因而可以受到民主教育的社会化或社会训练的过程,这样就有助于发展公民个人在民主生活中所具备的态度、心理素质与实际参与的技巧和知识。

没有参与,公民就会缺乏参与公共事务的“主人翁”意识和责任感,就会对政府产生一种疏离感。因此,参与可以使公民个人有机会学习或获得民主政治的知识和态度,并藉由参与过程“被迫”养成负责任的社会行动,并自觉地履行公民责任。从社会层面:(1)参与有助于社会资源的整合。公民参与实质上是一种社会资源的重分配与再创造的过程。当大多数公民有着普遍参与公共事务的观念和能力时,社会将呈现出资源的快速流动。例如,通过政府与民间团体的互助与合作,就可以最大限度地调动和利用各种社会资源,使社会资源的效用最大化。(2)参与有助于社群意识的形成。在公民参与的过程中,公民不仅对自己的权利和责任产生自主性认识,而且对社群关系也会产生认同和尊重,因为参与可以培养和他人的友谊、感情,可以养成对他人的尊重,可以增进社群成员间的共同意识,这便有助于培养公民实践其社会责任的意识。(3)参与有助于多元文化的形成。在公民参与的过程中,公民可通过开放而公平的参与渠道,表达其对公共利益的认定与要求,理解并尊重他人的政治偏好。参与有助于促进合作,降低社会的激进冲突,促进社会文化的整合,并激发出多元文化的活力与创造力。

从政治层面:(1)参与有助于民主政治的发展。现代民主政治与公共行政的发展,需要公民行动的支援和配合。成熟的公民参与,可以充实公共行政与公共政策的内涵,使权威性的官僚体制经由公民参与而转型成为便民、利民、为民的“民主行政”。因为,公民只有在“非政府权威性结构”中获得参与的机会,并知道个人的意见与行动,对决策过程是有影响力的,如此,才会自觉地履行公民责任,并将此基层的参与经验拓展到更大的国家政治范畴中,这样就可以使社会参与的民主政治成为可能。(2)参与有助于强化政治体系的代表性和回应性。从民主政治的角度,通过更多的参与渠道,就可以使不同阶层的利益受到考虑和保护,使政府的政策能够与大多数公民的需求相契合,使政府的行动和政策能够真正代表大多数公民的利益,回应公民的需求。(3)参与有助于增强政府的合法性。公民参与增加了政府工作的透明度,增强了公民对政府政策合法性的认同与支持,增强了公民对政府的信心,这样就有助于建立政治权力的正当性和政府活动的合法性。例如,公民可藉由言论自由、集会、结社、游行等公民权的行使,表达社会各种不同的声音和需求,追求社会公平和社会正义,避免社会不平和冲突,这些皆有助于增进政府的合法性地位。

从公共管理层面:(1)参与有助于公共事务的推行。公民参与是现代政府推动公共事务不可缺少的一个要素,是现代公共管理的一个重要机制和途径,也是一个社会很重要的一种资产。可以说,未来公共事务的规划及推动在某种程度上有赖于高素质的和成熟的公民参与。(2)参与有助于公共服务效能的最大化。公民参与的价值之一还在于它使公共服务的传递模式多元化,使服务传输的实际效果最大化。例如,各种民间团体、志愿者、公益团体、社区组织对公共服务的参与,就可以增加社会总劳力的产出,扩大公共服务的输出渠道,减轻政府人力财力的压力,避免公共部门体制迟缓和无效率的弊端,扩大和提高公共服务的效率和效果。(3)参与有助于公民对公共利益和公共责任的重视。公民参与使得公共事务成为人人参与、人人投入,成为大家的事情,这不仅拉近了个人与社会的关联性,而且也强化了个人对社会的公共责任感。(4)参与有助于公共服务品质的提高。公民通过各种参与渠道,通过舆论、游说、实际的参与等具体行动,不仅可以促成某种社会态度的变迁,而且还可以提升公共服务的质与量。

三、公民参与的机制与途径

公民参与是现代公共管理不可或缺的重要一环,是促使公共部门实现其公共责任和良好治理的一个重要手段。良好而有效的公民参与取决于以下几个相互影响的基本要件:(1)公民的主体性。在一个社会的治理体系中,必须真正确立公民的主体地位,政府的正当性和合法性要有公民的同意。在一个公民不具主体性的政府里,公民参与必然是形式主义的。(2)知情的公民。公民要有参与公共事务处理的能力。一个参与的公民必须具备公共事务相关的知识与资讯,行政机关应保障公民的知情权,使公民具有获得信息的可能,具备参与的能力。另一方面公民的态度也十分重要。如果大多数公民都抱着政府去做应该做的事情,而且非要最好的态度,则一切社会活动和公共管理便可大大加强。在某种程度上,政府的擅权跋扈,唯有在公民对公共事务冷淡、在没有尽到控制责任的情况下发生。(3)有效的参与系统。政府公共部门应主动提供各种直接或间接的多元参与渠道与网络,以方便公民对政府的所作所为提出建议和意见,并能直接有效地影响政策的制定和执行。

如果一个社会缺乏公民直接或间接地参与公共事务的途径,那么参与是不可能实现的。政府怎样才能让人民有机会更容易地参与公共事务,政府应该为公民提供哪些必要的参与渠道,许多学者在此方面做了一些有价值的探讨。M.G.Kweit与R.W.Keit(1981)两位学者将公民参与的方式划分为四种类型:(1)选举参与。公民通过投票的方式选举出政府首长或民意代表,或对政府重大决策进行“公民复决”(Referendum)的方式,间接地影响政府的决策与执行。(2)团体参与。公民通过参加各种民间团体,以集体的方式汇集其意见,以影响政策的制定和执行过程。(3)公民与政府的接触。政府通过民意调查、听证会、展览会、媒体宣传等形式与民众沟通,了解民意;公民也可通过成立监察官等形式来监督政府的行动。(4)公民实际参与政府决策过程。政府通过对一些公共事务或公共工程的委托或外包,使公民能够实际参与政策过程。[5]

当然,公民参与的策略与途径还受特定情境的影响,根据世界各国的实践经验,在公共管理的过程中,公民参与的主要机制或途径大致有:

1、公开听证(PublicHear-ing)。在涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决策上,邀请有关方面的专家、民意代表或一般公民,进行公开的探讨和论证,以广泛听取社会公众和利益群体的意见。

2、民意调查(Polls)。运用访问、问卷调查等形式,获取或了解民众的意见和建议。民意反映了公民对政府的期待,对政府政策的评价,对政府行为和绩效的评估,因此民意调查是促进和提高政府责任能力的基础。

3、咨询委员会(AdvisoryCommittees)。吸收外界人员参加咨询委员会,可以加强政府与公民的联系,改善行政机关和外界的关系;可以扩大行政机关作出合理决定的范围,提高政府的公信力;可以利用外部专家的知识,使政府决策更加科学化。

4、公私合作生产(Public/PrivateCoproduction)。这是政府与民间共同合作产出公共服务的模式,是公民参与政策过程的一种具体的途径。在公私合作生产的这种模式中,民众由单纯的消费者转而成为服务的生产者,促使民众通过合作的机制,而获得对公共事务的“控制”与影响,以实现公民的参与权。公私合作生产的优势在于:使公民有参与公共事务的机会,并能有效地进行资源的分配与整合。

5、利益团体(InterestGroups)。利益团体是增强公民参与公共行政的另一途径。任何社会中,都不同程度地存在着各种形式的利益团体。作为非官方组织,利益团体是实现政府与社会、公民互动的桥梁。虽然利益团体并不一定完全代表公共利益,但在一定程度上有能力将成员的愿望转变为政治需要;它可以通过有组织的游说或舆论,促使政府有关政策或法规的制定或修正;同时它还可以起到监督政府的作用。在西方国家,没有利益团体的协助,政府的很多业务很难进行。

四、小结

事实上,成功的公民参与,除了公民个人能够体认到公民资格的重要性、对公共事务的敏感性、对社会文化的批判能力之外,还需要整个社会和政府的支持与配合。尤其是对于政府而言,首先要为公民提供和创造更加完善的参与环境;其次,要加强与民间团体的接触与合作,通过制度创新,下放权力,放松管制等为民间组织参与公共事务创造更多的渠道与机会,如此,才能激发公民参与的积极性和活力,才能促进政府有效地管理公共事务,才能真正地实现公共管理的“公共性”、“民主性”、“开放性”、“服务性”和“责任性”。