新公共管理下教育体制改革思考

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一、适度分权,政府对教育实行宏观管理

中央和地方的权力结构关系始终是我国教育行政体制改革中的核心问题,高度集权是我国行政管理一切弊端的根源。由集权走向适度分权,是教育行政体制改革的趋势。在新公共管理理论启示下,中央教育行政组织机构应转变职能,重新进行角色定位,不断创新教育行政组织,打破传统层级制,在政府宏观控制下,赋予地方教育行政机构更大的自主权,更好地解决中央和地方教育行政权力结构的关系。

(一)重新界定政府角色与作用,切实转变政府教育行政职能在传统计划经济体制下,政府是一个国家政治、经济及社会生活的权力中心,在公共行政方面,长期对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中的管理。政府职能无限制地膨胀而社会职能却极度萎缩,政府包揽了一切社会事务,是“全能政府”。随着我国从计划经济向市场经济过渡,政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事,政府的角色与作用需要重新定位。在政治、经济体制改革推动下,教育行政改革由不断成熟走向深化,政府在教育行政领域的角色和职能也需要重新认识。发展社会主义市场经济,客观上要求必须打破传统的高度集中的教育行政管理体制,建立起适应社会主义市场经济要求的新的教育行政体制。这不仅体现在中央和地方教育行政机构、政府行政管理内部各种关系之间,更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民、政府与学校等各种外部关系之间。

缺乏效率和质量低下被认为是公共教育体制的两个最重大的缺陷,因此,我们应借鉴新公共管理思想中“有限政府”理论,即政府不是万能政府,政府需要继续下放权力和转变职能,将其管理职能由“划桨”转向“掌舵”,以方针、法规、拨款、规划等必要的行政手段进行宏观调控,鼓励社会参与,给地方教育行政机构和学校更大的自主权,采用市场竞争机制向教育的不同利益相关者———政府、社会、学校等分权和赋权,对政府、市场和学校的关系进行重构,将政府各级教育行政机构对学校的管理从直接办学转化为间接调控,建立起学校的自主权和家长、学生的选择权,而不是以直接的民主管理为中心的公共教育体系。如在高等教育管理上,应由传统封闭的办学模式转变为适应市场经济的开放模式;针对高等教育权力下放不足的现状,应对高等教育继续放权,扩大其办学自主权、资源的管理权及对学校减少不必要的行政干预等。

(二)创新教育行政组织,打破传统的官僚科层制,创建扁平化的组织结构根据管理学原理,“扁平”的组织结构形式适用于地方分权的教育行政体制。在这种组织结构下,层次较少,信息传递速度快且不易失真,同时首长直接领导和指挥的下属部门的数目较大,决定了其不能管得过多、过细,必须充分发挥下属的积极性、主动性和创造性,使其独立自主地完成各项任务。随着层次的减少,权力不断下移,基层权力逐渐增大,对外界的形势变化能迅速作出回应,减少了行政管理成本,提高了行政效率,也调动了基层人员的积极性。西方公共行政改革注重教育行政组织结构的变化,对传统行政体制下的官僚科层制进行了改造,一些国家采取放松“规制”,提倡组织结构的扁平化、分散化来提高教育行政效率和加强政府对公民要求的回应。

这些对我国教育行政组织改革提供了有益的借鉴。因此,我国教育行政体制从集权走向适度分权的改革中,传统的公共教育体制———在规则和程序基础上运行的等级权威机构,一种学校控制的科层化体制所导致的组织结构臃肿、效率低下已不能适应市场经济的要求,根据精简高效的原则,建立层级尽可能少的“扁平”化组织是教育行政组织创新的重要内容。在我国,建立扁平化的教育行政组织机构,在层次设置上,应以结构简明、运行高效、权责一致为原则,根据管理学“控制幅度”原理,合理设置组织层次,例如,在高等教育行政组织的设置中,应取消比处级高半级或低半级的机构,还要注意统一机构的称谓等。在机构职能上,逐步简政放权,使教育行政由重直接管理转变为重间接管理,由重微观管理转变为重宏观控制和经济、法制管理。把部分既有利于调动地方积极性又属非核心的权力下移给基层组织。在机构编制和人员配备上,实现机构的法制管理,根据教育行政职能要求,合理设置行政职位和职位数量,避免教育行政机关部门林立、冗员充斥、教育行政效率低下的弊端。

二、引入市场竞争机制,鼓励社会参与教育管理事务

公共管理范式从经济学和私人企业理论中得到启示,主张在公共部门领域引入市场竞争机制和社会参与机制。在公共部门与私人部门之间展开竞争,来提高公共服务质量和效率。公共服务领域中市场竞争机制的引入,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位,这不仅使公共服务的效率和质量得到提高,而且政府的财政压力也得到缓解。为了提高我国教育行政水平和公共服务的质量,更好地发挥市场机制的作用,我们可以适当借鉴新公共管理的先进做法,按照社会主义市场经济体制的要求,在加强对各级教育行政的宏观管制的同时,将竞争机制引入教育行政领域,鼓励社会,尤其是第三部门参与教育管理事务。政府保留核心事务的管理,如统筹规划、掌握教育大政方针、政策的制定、信息引导、组织协调和检查监督等,将那些应由基层管理的教育行政事务进行下放,将可由市场和社会服务组织承担的教育职能以合同外包或契约形式转移出去。如在教育的供给方面,允许社会参与办学,民办教育的发展就是很好的例子,美国的特许经营学校、教育凭证制度、民营教育公司等改革措施也为我国教育改革提供了有益的经验。在教育行政领域引进市场竞争机制,打破政府对教育行政的垄断,有利于形成教育的竞争机制,实现教育资源的优化配置,提高教育行政的效率和质量。社会和第三部门参与公共事务管理,弥补了政府和市场的遗漏和不足,在“政府失灵”和“市场失灵”时确保社会事务管理的有效性。

三、适当借鉴企业管理理念,强化教育行政的绩效和管理能力

与传统公共行政排斥私营部门的管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验,如重视人力资源管理、绩效管理、顾客导向、成本效益核算等,这在提高政府效率、降低行政成本、改善政府服务质量等方面已取得了较好效果。在教育行政体制改革中引入这一思想,目的是加强教育行政机构的绩效和管理能力,提高行政效率。

(一)以顾客为导向,建立服务型的教育行政机构以顾客为导向,指公共部门在市场运作下把对顾客需求的回应作为必要的工作,是对政府职能及其与社会的关系的重新定位。新公共管理从公共选择理论中获得依据,认为政府应以顾客和市场为导向,政府的社会职责主要是根据顾客的需求提供服务。也就是说,政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构,而是负有责任的服务于顾客的“企业家”式的政府,公民则是其“顾客”或“客户”。“企业家”式的政府能够把资源从生产率较低的地方转移到较高的地方,是能够提供较高服务效率的服务型政府。在社会主义市场经济条件下,政府行政就其本质而言,是服务,而不是管制。但一些教育行政组织机构过于重视领导和监督功能,而忽视其服务功能,对社会和家长的多元需求没有作出有力的回应,导致校长、教师、学生、家长、社区人员等学校的利益相关者对学校的管理和决策没有发言权,缺乏积极性和责任感。因此,“顾客导向”对建立服务型的教育行政机构提供了很好的借鉴。具体说,教育行政的顾客导向应体现在如下几个方面:第一,为公民提供充分、优质、公平的教育机会,满足公民不同的教育需求。第二,为社会提供良好的举办教育的服务。第三,建设服务型教育行政,不是政府管理人员选择服务提供者,而是给公民以更多的选择权和决定权,让公民选择服务提供者并评价和监督政府工作效果的“顾客驱动”机制。“顾客导向”下的教育行政服务为使顾客满意,必将不断寻求新途径,进一步发展和促进竞争,推动教育行政服务质量不断提高。

(二)学习企业的绩效管理,提高教育行政效率和质量所谓绩效就是符合一定要求的实际产出结果。绩效管理就是指设定绩效目标、围绕绩效目标不断进行绩效评估,推动绩效不断持续改进的整体活动和管理过程。绩效是企业生存的基础。对于教育来说,教育行政的目的要兼顾效果与效率,所以要衡量教育行政的绩效,也就是衡量教育目标的达成度及资源使用的效率,因此,在教育行政领域学习企业的绩效管理是十分必要的。进行绩效管理首先要求确立明确的教育绩效目标,教育行政部门的绩效目标应包括入学率、学生发展水平、教育经费和教育设施等。其次,绩效管理要求不断进行绩效评价和过程控制,实施全过程管理。再次,落实教育问责制,使教育行政人员为教育绩效承担具体的职责,依据职责完成情况进行奖惩。但是,由于教育的目的是改变人类的思想及行为,周期长且见效慢,不易进行定量评价,加上教育目标又十分抽象,如智育或德育都是隐性的,不易评估其达成度。因此,教育行政的效果难以评量,其效率的高低也同样难以估算,所以在进行绩效管理时,教育行政人员必须致力于教育绩效目标的理清及评价方法的改进,以提升评价的效度。

(三)建立现代人力资源制度,推进教育行政人员专业化,提高教育行政人员素质人是教育行政组织中的核心因素,提高教育行政人员的素质是提高教育行政组织机构效率的途径之一。因此,建立现代人力资源管理制度,推进教育行政人员专业化制度来提高教育行政人员素质具有重要意义。在我国,“离完善的公务员制度还有相当长的距离”。要想建立注重结果、灵活、高效和具有激励作用的现代人力资源制度,首先,应建立完善的公务员制度,包括职位分类、工作说明、选拔、任用、培养、考核、奖惩和工资等。其次,参照现代人力资源管理、开发及公共管理的理论和技术,建立现代人力资源体系。如加强绩效考核、按市场规律聘请不受公务员制度约束的专业技术人员、缩短任用期限、增加合同雇员和临时雇员等。提高教育行政人员的素质,还应推进教育行政人员专业化制度。首先,建立教育行政人员资格证书制度,即通过教育行政专业课程考试并且取得教育行政人员合格证书者,才能从事教育行政工作;其次,成立教育行政人员鉴定中心,通过鉴定人员是否具备应有的教育行政能力,对教育行政人员进行筛选、安置和发展;最后,增设教育行政相关研究所,培养优秀的教育与学校行政人才。教育行政人员专业化是教育行政发展趋势之一,教育行政人员专业化程度的提高有利于教育行政人员提供高质量的服务,促进教育行政效率的提高。

四、加强制度和法制建设,实现教育行政法制化

在新公共管理理论中,很少提及制度、法律和程序的问题,这是由于西方国家是建立在高度发达和成熟的市场经济基础上,有着完善的法制和规章。制度、法律和程序是公共管理范式的应有之义。而我国正处于计划经济向市场经济转型时期,缺乏市场运作经验。在缺少社会参与、民主监督和健全的制度的前提下,在教育行政领域借鉴新公共管理中的市场竞争机制、企业的成功经验、社会、中介组织提供良好的教育服务等,加强教育法律和制度建设,规范教育行政和市场行为,实现教育行政法制化,正是在新公共管理理论下我国教育行政创新的一个重要部分。

(一)健全教育行政法律和制度,依法制定相关教育法律健全的教育行政法律和制度是有法可依,有法必依的前提。首先,在法规的制定方面,对尚未制定但急需的法律应尽快纳入到立法进程中来,如教育经费法、教育行政法及相应的实施细则等均应依法制定;其次,对需要不断完善和修正的法规,如教师法、民办教育法等也要适时地按照法律程序进行修正和拓展;最后,要在健全教育行政法规的同时确保其质量和可操作性,切实实现法规的效力和效度。

(二)依法设置教育行政组织机构及规定教育行政组织的权限和职责机构编制的科学管理要有法制保障才能真正落实,因此,必须对教育机构实行法制管理。首先,要依法设置教育行政机构。对不同类型、不同规模的教育行政机构设置的限额、领导职位数量及人员比例都要在机构限额内依法设置。其次,必须按法定程序设置机构。适当的程序是保证管理效能的重要条件,教育行政机构的设立、合并和增减都应按照法定审批程序进行。再次,对于教育行政组织机构中人员的权限和责任也要依法规定,做到权责对应,防止多头领导和越权行为的出现,从而使教育行政机构的行政行为产生效力。

(三)建立教育行政的参与和监督机制这一点对教育法规的实施效力具有特殊意义。教育法规实施不够有力和执法程序不够规范等问题,容易造成有法不依、执法不严、违法不究的现象;教育行政组织擅自增设机构、扩大编制和提高教育行政机构级别等问题的失控现象,这些都与检查监督不及时,没能坚持违法必究的原则直接相关。因此,为维护教育法制的严肃性和促进教育执法的有效性,建立教育行政的全民参与和监督机制是非常必要的。

(四)取消不合格管制(消极管制),促进教育自由发展新公共管理理论中强调政府应放松管制,采用绩效目标进行管理。我国在健全教育行政制度,用法制约束教育行政行为的同时,还要考虑到消极管制的问题,消极管制越多,就越会使受管制的人员与机构丧失创造力,而创造力正是教育行政组织适应变革所需要的。因此,应减少消极管制,尊重教育行政人员的法定权利,建立绩效责任制,使教育在依法行政的同时能够自由发展。综上所述,在经济、教育全球化的背景下,在社会主义市场经济建设和行政体制改革的关键时期,分析和研究新公共管理理论及其实践,结合我国本土实际,对新公共管理进行改造,有选择地吸收和借鉴其先进的理念和做法,对深化我国的教育行政体制改革具有十分重要的现实意义。随着新公共管理理论的不断发展和完善,已经引起我国政府和学术界的密切关注,并对正在推行的教育行政体制改革产生了积极的影响,新公共管理思想和中国国情的结合,必将进一步增强我国的国际竞争力,提高教育行政服务的质量和效率,推动政治、经济、文化等各项事业的和谐发展。