新公共管理警务机制创新

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一、新公共管理的理论原则

新公共管理(NewPublieMan鳃ement)是缘于英国的对20世纪80年代以来的政府改革运动的一种提法，是一个松散的表述。它被用来描述公共部门的管理实践向私有的工商管理方法靠拢和借鉴这一现象，即强调以顾客为中心，强调对结果的管理等等。在20世纪70年代末，英国政府发动了轰轰烈烈的政府改革，强调政府管理中的三E(Economy，Effeetiveness，Emeieney)，即成本、效率、效益。到80年代，大洋洲的澳大利亚特别是新西兰也广泛采纳了新公共管理的方法。而后，它扩展到斯堪的纳维亚国家以及几乎整个欧洲大陆。与此同时，经济合作与发展组织(OECD)设立了公共管理委员会和秘书处，用来推广公共管理的新实践。到90年代的时候，新公共管理已成了美国克林顿政府的主要政策之一。

克林顿和副总统戈尔发动了全国绩效评估运动并签署了政府绩效和结果法案。这是新公共管理在美国结出的两大果实。川中国在加人wTO以后开始融人世界改革的大潮之中，为适应Wl，O三大规则，新公共管理思想已潜移默化地登上中国政府改革的快车。2003年8月23日，《中华人民共和国行政许可法》在十届人大常委会第四次会议通过并公布(20()4年7月1日正式实施)，这是新公共管理思想在我国结出的最重要的成果之一。它标志着中国政府“有限性”的发展进人了一个新的阶段，国家行政全能主义、无限政府理论以立法的形式宣告结束。胡德归纳了新公共管理的七大理论原则。他指出，在英国、新西兰和其他的经合会国家的政府部门内都或多或少地贯彻了这些原则。当然，不是说七大原则在所有的情况下无所不在，它们所发挥的作用也不是完全等同的，有的时候，它们甚至有相互抵触的地方。

(一)行政管理的职业化和职权匹配原则该原则的主要含义是，在公共领域，注重让专业管理人员实际操作，政府部门行政管理职业化。它意味着对行政管理部门积极而灵活的控制，将更多的自由处置权下放给实际管理机构和人员;对任何行政行为都强调其相应的责任配置，而不仅仅是相应的权力分配;对事物承担的责任需要与明确的支配行动的权力相匹配。

(二)绩效评估标准化原则该原则意味着对目标及各种指标有清晰并且量化了的定义。责任的承担需要有清晰的目标，效益必须取决于对目标的认真研究。

(三)注重结果控制原则它意味着任何奖惩与资源的配置都与绩效挂钩，打破原有的集权式官僚管理体系。也就是说，新公共管理强调的是结果，而不再是程序。管理资源被直接用到可以进行业绩评估的领域，因为需要强调结果而不是过程。

(四)单位分散化原则它是指把原来单一集中的各政府单位按公司型的产品单元划分，将大的单位打散成为围绕不同公共产品和公共服务的企业化的许多小单元。这些分散化的政府小单元各自为财政拨款实体，依靠分权化的预算资金进行运作，在特有的专业基础上处理其擅长的公共事务，单元之间属于一壁之隔的若隐若现的关系。这样做的目的是为了创造可控制的单元以便得到跟公共领域或私营领域比起来都有利的效益规模。在这一原则下，不仅在政府部门内部，而且在外部都可以大量使用合同以及特许制度等来达到提高效率的目的。

(五)在政府部门内引进竞争原则该原则意味着更多的使用定期合同和公共程序监督以及引人投标制度，以便向公共管理领域内更强烈的竞争的方向变化，从而降低成本、提高行政质量。

(六)强调在政府部门内运用私营企业的风格和方法原则这意味着逐渐脱离官僚化的公共服务模式和道德标准，使用灵活雇工和灵活奖励的方式，在公共行政管理领域引人在私营企业行之有效的方法。

(七)强调成本原则该原则意味着在资源使用上强调节约，降低直接成本，削减运营开支，加强劳动纪律，限制公共管理部门的资源需求，用更少的钱办更多的事。

二、新公共管理理论在警务改革方面的实践

(一)改革的缘起新公共管理的发源地英国率先使用这一理论对警察制度进行了改革。1993年英国内政部发表的《警察改革白皮书》(内政部1993a)，在很大程度上关注的就是通过引进社会、市场方法来提高警察的工作效率。1966年英国警察为8.6万人，1981年为11万人，1991年则上升到14万人。在英国，25年内，全国警察人数上升了61%。警察是公务人员，靠公众纳税养活。公众平均年收人的24%要交税。警察人数上升加重了纳税人的负担，引起公众的不满和指责。1967年发案120万起，1977年发案240万起，到1992年增至559万起，25年上升了两倍多。在警察数量增加的同时，英国犯罪率同样处于上升较快的状态。这不能不说是个讽刺。警力与犯罪同步增长的现象不仅使人们重新认识了单纯增加警察编制的意义，也使人们对警察的工作表现提出很多疑问。新公共管理的著名倡导者霍华德•戴维斯认为，警察展示了“一个糟糕制度的所有特征，这一制度已到了非改不可的地步。’，〔3〕或许正是因为撒切尔政府控制犯罪计划的失败，梅杰政府才准备通过市场和管理的办法对警察机构进行彻底的改革，以提高警察的工作效率。而事实上成效也很明显:1993年是英国犯罪发展趋势的一个转折点，从这一年到19%年，犯罪案件连年下降，四个年度分别比上年下降了1%、5%、3%和1.3%，累计共下降了10.3个百分点，减少了50多万起。

(二)改革中形成的两大理念英国新公共管理运动中对警察改革影响最大的是:希伊调查(1993年)、《警察改革白皮书》(1993年)、《警察和治安法庭法》(1994年)、波森调查(1995年)、《“新世纪警务:改造之蓝图”白皮书》和《警察改革法》(2002年)。经过十多年的实践，新公共行政管理的核心特征已深深融人有关国家警察机关的管理结构，产生了警察行政“优化管理实践”的许多新原则和紧缩与分权理念及私有化与竞争理念等新理念。这些理念也许会成为第五次警务革命的理论基础。新公共管理理论的逻辑起点是“消除公私成分之间不必要的差别”以及把“公共组织中做事的方法从遵守程序规定转移到讲求实效”两大原则。从组织的角度来看，新公共管理包含两种组织上的变化:一是减少了组织内各种规章程序对行政裁量权的种种约束，特别是通过对各种市场机制的引人，促进了公共部门组织控制的分权化;二是公共部门和私有部门之间的界线逐渐模糊化。这样，就形成了支撑警察制度再次创新的两大理念:紧缩与分权辩证理念和私有化与竞争理念。

1.紧缩与分权辩证理念紧缩与分权的理念代表了一种与以往政府不断扩张截然不同的趋势:政府组织规模不断缩小，追求更高的组织灵活性、更高程度的标准化、不断分权和下放的规划与预算责任、将更多的公共服务承包给非政府部门。紧缩与分权的理念使警察机关经历着一个集权化和分权化并举的过程:警务工作的筹划和指导日益集权化，而管理和行动则日益分权化。《警察改革白皮书》(1993年)强调把管理上的决策权下放到基本勤务单位(BCUS)的原则，强调保证地方警察官员在确定地方警务重点和分配部署资源方面拥有更多的自主权。《警察和治安法庭法》(1994年)进一步反映出新公共管理的权力分配原则的思想，将筹划指导权集中到中央，而把具体实施权下放到地方警察。警务改革涉及同一机构不同部门集权化和分权化这两个相互矛盾的方面:《警察和治安法庭法》改变了《1964年警察法》的权力平衡，使决策权力天平由地方政府向中央政府倾斜;同时，在日益集权的政策和财政框架中，第一线的警察享有更大的管理和行动自由权。《警察和治安法庭法》加快了警务政策和资源集权化的过程。它授权内政大臣制定全国警务工作的方针政策和配套的警察效绩评估标准，并要求地方警察委员会提交当地的警察工作报告，以保证地方警务工作和全国警务工作目标一致。为了达到集权化控制目的，内政大臣可以任命地方警察委员会成员，并且从经济上由中央政府负责地方警察委员会的开支。实质上，《警察和治安法庭法》使地方誓察委员会沦为中央政府内政部的直接人，尽管在名义上还保留了《1964年警察法》确立的三方权力结构。《警察和治安法庭法》要求地方警务工作计划由地方警察委员会和誓察局长一起制定，以保证地方警察的警务工作与全国警务工作目标一致。警察局长需要考虑的是如何配置资源和选择人员来实现中央政府制定的治安方针政策。同时，随着行动实施权的下放，警察内部越来越分权化。在基层，通过管片警务负责制和基本勤务单位计划，地方警务的主要责任分解和落实到直接管辖当地社区的相关警察身上。这种警务责任区的运作模式与我国20世纪90年代实行的“一区一警、一警多能、一包到底”的警务责任区模式异曲同工，也是社区警务的雏形。

2.私有化与竞争理念私有化与竞争理念主要体现效率意识。这是新公共管理中最早涌现的理念，也是主导早期政府改造的精神原则。私有化与竞争理念代表了在公共服务的提供方面由政府向私有部门的转移以及在政府运作中对市场力量的引人。它代表了这样一种努力，即在效率这一概念指导下，公共服务越来越移往一种文化趋势，在这一文化当中，契约关系将代替传统的官僚关系而成为其核心。新公共管理在推进这一理念中产生了两大原则:一是只要有可能，公共服务的提供者不要仅限于一个;二是只要有可能，在这些公共服务提供者之间要引人竞争机制。契约与合同这一方式刚好满足了这两大原则，因而成为管理新机制也即层级制的管理变迁为合同制管理的关键。一些学术讨论中所讲到的英国、美国警察的私有化趋势实际上是不严格的说法。警察是国家的公务人员，如何私有化?只能是警务工作的私有化。其本质是“合同行政”，成立大量的商业保安公司，这些公司履行着本来应由警察履行的部分职责，以商业运作的方式为公民提供安全服务并收取报酬获得收益。从目前情况来看，这至少带来了三个方面的正效应:一是商业化的成功实践，替代了国家警察的部分职能，使警察机构及其人员精简成为可能，进而为政府减少警察财政投入提供了思路;二是商业化的“安全保卫和防范”的服务态度和质量给警察带来了生存压力，使警察不得不进行改革，提高工作效率;三是商业化机制的出现，满足了不同层次公民的安全需要，富有的人可以付出更多钱得到更多的服务。

公共治安是一种公共物品，但并不排斥由私人来生产。按照公共经济学的公共物品理论，公共物品是指社会成员共同消费的物品，它在消费上具有非排他性和非竞争性。公共治安就是一种比较典型的公共物品。正是由于公共治安的非排他性和非竞争性，公共治安的提供者无法通过市场机制向社会获得相应回报，故在市场经济条件下，私人企业不愿意提供公共治安的供给。因此，公共治安一直是由政府来提供的。政府在公共治安服务上成了独家经营者，这就导致公共治安供给不足和供给上的低效率。新公共管理思潮认为，公共提供不等于公共生产。于是出现了政府提供私人生产的现象，即在公共物品的提供上引人竞争机制，将部分公共物品的生产向社会开放，以契约的方式引入多元生产主体，营造一个竞争的局面以提高公共物品供给的效率。同时，公共治安需求的多样性与提供的单一性的矛盾，也决定了需要引人多元化的公共治安提供方式。作为公共物品的公共治安，其需求是因人而异的。特别是随着市场经济的发展，人们的财富日益增加，对公共安全的需求不断增长，人与人之间的收人差距拉大，人们对公共治安的需求呈现多样化的趋势。严峻的治安形势使部分先富起来的人纷纷安装防盗设施、雇用保镖，以加强个人保护。而作为公共物品的公共治安的提供却具有统一性，在一定区域内大家都被一视同仁无差别地提供相同的服务。由于财力的限制，警察机构只能按社会的平均需求确定公共治安的供给。因此，对公共治安需求旺盛的群体或者区域而言，除警察提供的一般水平的公共治安服务以外，还需要其他形式的安全服务作为补充，也即对公共治安的提供不排斥消费者的自我供给，如雇请保镖、安装防盗设施等自己出钱为自己提供额外的公共安全服务。

(三)核心职能与边缘职能分离20世纪so年代以来，社区警务的实施强调以服务为契机，贴近社区为邻里居民服务，排解造成犯罪的隐患问题，公众是“顾客”是“上帝”，警察就是“提供服务者”。但是，为获得居民的满意，替方不断扩大警察的职能范围，最终使警察逐渐偏离其核心职能及设立的目的及原则。最早的现代警察，被认为是1829年成立的英国伦敦大都市替察。罗伯特•比尔提出《伦敦大都市警察法》，规范警察机构的设立和警察行为，其中规定的警察职能一是通过执法和预防犯罪来维护安宁，二是满足公众各种各样的需要。美国律师协会提出的《关于城市警察职能的标准》将警察角色的实际意义列为11项，〔4〕其中2项直接与打击犯罪有关:一是认定犯罪分子与犯罪活动，在适当场合逮捕罪犯并参与其后的法庭诉讼程序;二是鉴别哪些属于执法问题，哪些属于行政管理问题。这2项职能均带有司法的性质，具有较强的法律专业性和程序性，非一般人员可以胜任。其余9项工作则是:通过预防性巡逻或其他活动减少犯罪机会;帮助有被害危险的人;保护受宪法保护的人;疏通人员与车辆;帮助生活不能自理的人;解决纠纷;创造并维护社区安全感;促进和维护国内秩序;提供其他紧急情况下的服务。这些均是提供安全服务的保护性质。事实上，警察的职能可以分为两大类:执法职能应是其不可替代的核心部分;服务职能应是其可以替代的边缘职能。警察的职能范围应该大幅度收缩，在把边缘职能推向社会的同时，集中精力加强能充分提高其“必需性”的那部分核心职能。未来警察新秩序应该是“掌舵而不划浆”，将不涉及实质性的警务工作承包出去。

2002年7月24日经英国女王签署公布施行的《警察改革法》(PoliceReformAca002)在某种程度上强化了警察打击犯罪的核心职能，而将边缘职能尽可能地寻求替代。为实现这一目标，英国彻底改进了教育训练内容与方式，强化领导管理与专业化能力，并与升迁发展结合，培育优秀人才并加速升迁，同时扩大任用专业人员并提供更多发展机会;扩大任用文职人员，指派其担任社区辅助警察、负责调查鉴识、拘留所管理、监护与内勤等工作等并扩大赋予权限，以协助警察处理违法或轻微犯罪与违反公共秩序行为，减轻警察负担，使其能专心投人第一线打击犯罪之治安工作;对具协助治安功能的相关行业，如保安、安全管理、警卫人员或机构等，经训练与审核认可者，可以授予部分警察权限，以协助警察处理社区的违反公共秩序行为与轻微犯罪事件，增进社区公众的安全感;为了更有效打击犯罪，亦适度调整警察职权，增加逮捕嫌疑犯的范围与留置盘查、交通事故血液采样、危险驾驶等违反公共安全行为的逮捕取缔处理权限等，改进对破坏公共秩序行为与涉及色情问题等的处理流程与效率，以增进社区秩序与安全维护;强化“全国犯罪侦防工作小组”(NationalCrimeSquad)与“全国刑事情报信息服务中心”(NationalCrimi-n滋Intelligeneeserviee)的效能，加强情报搜集分析效能与信息分享机制;放宽专业人员录用渠道，吸收专业科技人才，增加警察刑事技术与信息科技之投资与发展运用，如信息、通讯、DNA技术、指纹鉴定、数字影音传输等，加强对刑事案件的侦破;设计更弹性、公平、高待遇的制度，以符合不同的警务工作特性和条件，如专业技术性、特殊性与领导性职务等，以利吸收并留住优秀人才。

三、新公共管理原则对我国警务改革的启示

(一)核心职能

新公共管理原则对我国I务改革的启示在推进社区警务过程中避免弱化警察的2002年3月，公安部召开“杭州会议”，以“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”为目标，提出在全国范围内推行社区警务建设，实施社区警务改革，建立适应社会治安需要的警务机制。社区警务被赋予了极为重要的实践意义，成为对现行警务政策导向和警务模式确定具有重大影响作用的核心概念，成为新时期我国警务改革和运作的新命题。但是，社区警务的开展中在某种程度上有弱化警察核心职能的倾向。社区警务的倡导者呼吁加大警察对社会的服务的力度，强调瞥察应是24小时、全天候、高度流通的社会服务力量，应承担许多社会福利性工作。在英国，警察工作被要求提供的服务有家庭纠纷(人际关系、夫妻吵架、抱怨噪音);健康问题(生病、精神病、暴死与自杀);人员问题(人员走失，老年人服务);动物问题(寻找动物，治伤);交通事故(路面缺损等);财产案件(丢失财物的寻找)。

在我国，“服务群众”已列入公安部有关社区警务工作范围的规定中，要求做到“四有四必”。这充分体现了我国公安工作全心全意为人民服务的宗旨。但泛社会化服务带来非警务活动的大量增加，钥匙丢在房内要找警察开门、老人换煤气找警察、生病了直接打lro，甚至出现让警察代买早点的情况，其他政府部门遇到“难办的事”也都喜欢警察能提供特殊服务。社区警务实施中，对非警务的社会服务的规范和整合的难度加大，关键是边缘的模糊性和任意性的不确定。替察的精力和编制毕竟有限，公众提出的日益增多的求助要求和服务项目直接削弱了警察的执法职能，而有些求助要求和服务无力或无权完全满足，不仅有损警察的权威，警民关系也会恶化。警察这种服务范围的不确定性还会直接会导致警察角色的冲突。国家法律和职能规定性要求警察必须在法律规定的职责权限范围内实施警务，政府各职能部门则要求警察维护和促进其一切行政活动，社区公众更是希望警察是无所不能的“救世主”和随叫随到的“天使”，警察实际扮演的是一种混合角色，各个方面都希望警察按照自己的需求来设计，结果导致社会各个方面都不满意。对警察机构这种全能性的要求既不符合社会分工的内在性也不符合警察的专业性和特殊性。警察对群众的服务不能超越国家行政部门的分工规定，服务群众应该通过预防和打击犯罪来加以体现，这是社会分工的规定性所要求的。

实践证明，一部分非警务活动是其他部门的职责，社区民警卷人这类非警务活动，是执法不严的表现，反而会加剧与群众的紧张关系。公安机关为民服务的范围应该有所规定，应该强调当这类活动需要获得帮助和解决时的特殊性、紧迫性、严重性、不可替代性，以及对公安机关实现预防和打击犯罪的确实意义。〔6〕如何避免在社区警务战略实施中弱化警察的核心职能，是现实中的难题。社区民警大都有这种感觉:“社区警务是个筐，什么都往里边装”，工作过于庞杂，目标不切实际，负担过重。口〕社区警务的实施过程，是对社区治安资源的合理利用和有效开发的过程。社区都存在一定的治安资源，这是社区中可资利用的、能满足治安防范需要的能量，包括社区人力资源、社区信息资源、社区公共管理资源等，而这一切都有待于社区警察的不断挖掘。因此，社区警察应该改变传统的角色定位，应该成为社区治安防范的组织者、指导者和策划者，从具体事务中脱身，将治安巡逻、治安隐患检查、纠纷调解、犯罪预防宣传等具体活动的开展交由社区完成。就是说，社区警察应是“掌舵者”，而非“划桨者”。

(二)加快多元化治安主体的培育

古代治安以政治稳定为主旨，因此无论是倡导德主刑辅的儒家还是崇尚严刑峻法的法家，都视民众为治安对象而非治安主体。这显然是一种权力思维。而现代治安以社会稳定为主旨，以权利思维为主导思维方式，公民既是治安的对象，更是治安的主体。按照马克思主义的观点，警察的本质是国家政权中按照统治阶级的意志，依靠暴力的、强制的、特殊的手段维护国家安全与社会秩序的武装行政力量，是由国家垄断的权力资源。随着世界的日趋民主化，警察的角色定位也渐渐发生了变化，警察职能中专政角色在逐渐退化，慢慢呈现平民化特色，即向亲和性角色过渡。在市场经济条件之下，用纳税人的金钱无限扩充警察力量来达到社会对治安防范的需求是不现实的。新公共管理思潮强调市场力量注人政府，以促进工作效率的提高。在市场经济下，政府也不得不考虑管理社会的行政成本，政府的行政职能的一部分也由社会力量所承担了。社会现代化过程中，犯罪问题日趋复杂和多元化，而政府为警察机构提供的经费的有限性，越来越使人们感觉到，应充分利用社会资源，推行警务多元化和治安群体的多元化，实施混合警务。

我国传统警务实践一直将社会治安管理视作政府通过警察系统对国内公共安全和治安秩序的一种全面管理和严密控制。该体系最典型、最集中的表征是警察治安行政管理，而社会治安力量及其公共管理行为只是警察治安管理的附随性补充。其构建及运行过程的显著特点是把市场与计划、国家与公民、警察治安行政管理与社会治安自主治理看作两个截然不同的领域或范畴。它不承认社会治安管理是政府、警察与社会自治组织等多元主体的合作治理过程，片面地强调该体系内各要素之间的管理与被管理、统治与被统治、控制与被控制的关系等。多元化治安主体构建的关键在于公众参与治安治理或进行治安自治的权力授予及其运作的程度、水平、质量和保障，取决于多元主体间互动的方向、方式和效率。公众究竟有多少参与治安治理规划、政策制定、执行和监督等方面的政治权力，其焦点集中于警察治安行政权能否向社会回归以及回归的方式和程度。如何形成多元化治安主体之间的良性互动，决定了治安防范的效率和效能。多元化主体之间通过谈判协商，把他们各自拥有的治安资源和治安目标融合起来，共同构成治安联合实体，每个成员在治安防范中都享有平等的政治权利。他们在治安实践中的领导地位和主导权的形成和确立，并不来源于治安管理权的行政分割，而是通过社会治安的良性竞争所产生的具有更大政治合法性或民主基础的治安权的合理配置来实现。在我国，实现治安主体多元化的途径，一是治安运作机制的市场化，二是培育社会中介机制成为社会治安中配置资源的主要机制。

1.治安运作机制的市场化中国加人世贸组织，不仅极大地促进了经济结构的调整，而且会加速社会结构的二元化进程。受其影响，警察机构和社会治安的理念必须从二元化社会结构的现实出发，摒弃一元化社会结构下的权力思维，树立二元化社会结构下的权利思维和市场与服务思维。二元化社会的治安应导人市场化理念。从社会学上说，二元化的本质就是经济资本日益成为强势资本，经济杠杆成为调节人们行为方式的主流，市场成为分配资源和利益的平台。由于商品是权利的物化形态，而权利以利益为内容、以自由为形式，市场则是权利的总和，因此商品的范围越广泛，权利的范围就越广泛，市场对社会资源配置的作用就越大。在一元化社会，由社会机制所决定的社会资本分配方式是一种垂直型和强制型分配方式。商品经济发展到市场经济的阶段，由于市场机制对资源配置的利益最大化规则，必然导致利益的多元化和权利的多元化，因此在二元化社会，社会资本的分配方式是平行的和自由的。二元化社会将市场经济的运作机制和规则移植到社会治安中来，让市场机制调节社会治安的部分供求和资源配置。这应成为市场经济条件下治安工作改革和创新的一个重要目标。治安防范在宏观上是社会治安防范机制的建立、组织和管理行为，是一种典型的公共物品，因此这种宏观意义上的治安防范需由政府负责。但单位和个体的治安防范是具体、微观的，是该单位或个体根据社会治安的客观要求及自身实际情况为达到既定的防范目标而进行的活动，其出发点和落脚点都是维护某一个具体单位、个人的利益，具有消费的竞争性和排他性。因此，这种治安防范是私人物品，应由市场来提供。应把过去曾经很长一段时期内一直认为只有政府、司法部门才能生产的产品、供给的服务，如为各种大型商贸、文体娱乐活动提供安全保卫服务，组织有偿护楼护院及公共场所、停车场所守护等劳务服务，保安公司、技防公司的开办、经营，开展与治安业务相关的人口信息咨询、法律咨询，民间治安纠纷调处等，从政府、司法部门的行为中剥离开来，投人到产业中去，转移给社会力量去完成。只有那些涉及国家主权和安全的公共物品、准公共物品，如属于国家警察权范畴的打击犯罪等执法活动和强制措施，政府才应根据法律赋予的权力，坚决地控制和掌握在自己手里。就我国现状而言，可以推行治安防范社会化和产业化的领域有:(l)保安服务业;(2)物业安全管理;(3)财产保险;(4)外来人员集中住宿;(5)机动车停放管理等。

2.社会中介机制成为社会治安中配置资源的主要机制引入市场机制，建立市场经济，就是要让市场在资源配置中起基础作用。但市场在许多方面存在其自身无法超越的缺陷。这使得政府具有成为管理工具的必要。然而政府天然扩张性的缺陷与弊端，又使得一些市场解决不了的问题，政府也未必就能解决好。社会多元化的发展要求我们不断调整政府与市场之间的关系，社会中介性组织即是作为有利于实现这种平衡的调节机制出现的。新公共管理从先前的对市场机制的注重扩展到对更复杂更高级的社会中介机制的大量运用，社会中介机制成了公共部门中配置资源的主要机制。传统理念将公共行政限定为以国家为主体的行政管理活动，即它与国家行政或政府行政是同一的。但是这种对公共行政的狭隘认识已经远远不能适应当前社会发展的现实了。公共事务的增加以及复杂化，社会民主意识和能力的提高，社团组织规模不断增大，都使得公共权力越来越多样化，“由社会的多元化，随之出现了权力多元化。”[8〕因此，“在民主浪潮的推动下，国家行政逐渐向社会行政的方向转变，公共行政作为对国家行政的不足的补充方式被推向了前台。’，新公共管理试图通过构建政治国家与市民社会合作、政府与非政府合作、强制与自愿合作的社会多元化治理，来弥补国家能力不足和市场机制缺陷。这种新公共管理的组织网络迥然不同于传统单质管理网络。它是一种互动的组织网络结构，是所有参与者的自主性网络。这一自主性的网络在某个特定的领域(如公共安全领域)中与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。但是市场化追求的是利益最大化，在现实中往往与社会治安追求的价值取向有所不同，甚至在趋利的影响下与社会犯罪控制的目标背道而弛，因此社会中介作为非赢利的社会组织成为公共安全领域中非政府配置资源的主要机制。我国社会中介组织发展不平衡，大部分是借助政府的力量自上而下建立的或者从政府体系中分离出来的，从成立开始就与政府有着千丝万缕的联系。处于主导地位的群众团体组织(工会、共青团、妇联)、居民委员会等，在治安防范、帮教、预防犯罪、解决邻里纠纷、防止家庭暴力、救助弱势群体等方面起到非常重要的作用。

(三)改革警察组织内部结构

我国传统公安组织内部层级之间有明确的隶属关系。就内部权力而言，层级愈高，其内部权力和责任就愈大，层级愈低，其权力和责任就愈小，基本上呈现出“倒三角形”模式。就对外执法权力而言，层级和职位愈高，其对外行使的执法权就愈小，层级愈低，其对外执法权就愈大，与内部权力结构的“倒三角形”模式刚好相反，表现为“正态三角形”的模式。这种体制的弊端是易使内部权力过于集中，办案审批程序繁杂，有实际办案能力的高素质警官的自决权受限，不利于行使自由裁量权依照公正程序办案。新公共管理的权力配置原则是“政策的制定和财政日益向上集权化，同时管理和行动向基层分权化。”随着警察机构向新公共管理模式转变，权力的分配将呈现“哑铃”形态，政策与评估标准制定向上集中，具体行动自决权向基层倾斜。西方城市警察组织结构是二级管理模式—市警察局、分局，管理体制是“条块结合，以条为主”。而我国现行的警察组织结构在大中城市是三级管理模式—市公安局、分局、派出所，管理体制上是“条块结合，以块为主”，分局对应区管辖，派出所对应街道办事处管辖。相比之下，我国警察机构在结构上更具有韦伯式官僚体制的特征。三级管理模式不利于行动指挥的灵活性和机动性。作为基层警察机构派出所接警后向分局领导请示，分局领导再向市局领导请示，经过两个层级的指令，同时还要接受地方政府的直接指令，信息反馈和再传达使得快速反应的效率大打折扣。在未来城市防控体系建设中，可以大胆引用新公共管理的组织哲学，在结构方面大幅度削减规模及层级，由垂直式组织结构变为更为扁平的组织结构，变三级管理为二级管理，取消分局一级，将替力充实到基层派出所，打破原有的“条块”的划分;在管理体制上变“以块为主”为“以条为主”，加大公安局统一指挥协调的力度及与基层警察机构对话的直接性。