新公共管理对高校治理的影响

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一、高校组织形态的团体化

高校组织形态改革的主要内容是从设施型组织向团体型组织转变。高校是培养高级人才的公共教育设施,但其实质要素并非“设施”,而是“人才”。也就是说,高校的实质并不是资金、设备等组成的财产集合体,而是由教师、学生、职员、公益代表组成的联合体。这应当是《高等教育法》第31条规定高校以人才培养为中心的本意所在。设施与团体是高校组织形态的两种主要模式,它们之间的主要区别在于领导权和监督权的分配结构。设施实行由外到内、自上而下的他律控制,领导权由主管机关行使,主要形式是对设施首长的任命权和指令权,内部工作人员被视为设施的附属工具,而设施使用人则被视为局外人,无权参与设施内部事务。与此相反,团体实行由内到外、自下而上的自律控制,领导权由团体成员选举代表机构和执行机构行使,成员是团体的内部结构要素,有权参与团体事务的决策。设施和团体的划分是相对的,高校同时具有两种组织模型的属性。问题的关键在于如何处理这两种属性之间的关系。笔者认为,团体应当是高校组织形态的基本属性。基于这种考虑,高校组织结构应当作如下改革:

1•高校成员与国家主管机关分享高校校长的任免权。高校的设施属性决定了主管行政机关任免权的正当性,而其团体属性则决定了高校内部成员的选举权的正当性。根据设施属性和团体属性间的主次关系,笔者主张采取政府确认模式,即高校校长由高校成员享有选举权和罢免权,主管部门享有合法性和有效性的确认权。国家主管行政机关直接任免校长不符合高校的团体组织性质,而不赋予高校成员的选举权则更不符合高校的本质特征。

2•扩大高校成员的范围,明确他们的成员主体地位。我国目前的高校管理体制仍然将学生当作设施的使用人。在这种情况下说什么“以学生为本位”,无非舍本逐末。如果大学生作为高校成员主体地位都没有得到承认和保障,又如何能够在具体的决策和措施方面“以学生为本位”呢?近年来实行的产业化和社会化改革,使高校走出了传统“象牙塔”的藩篱,形成了错综复杂的外部关系。①在某种意义上,高校实际上已经成为各种利益群体展开博弈的组织平台。在这种情况下,凡是对高校享有合法权益的利害关系人群体都有权通过代表参与高校内部事务,其中尤其是投资方利益代表、行业群体利益代表、退休干部代表等。

在这种情况下,高校的成员结构呈现多元化的扩展格局,除教师、职员之外,大学生、国家利益代表、行业利益代表和其他利害关系群体利益代表都是高校成员,在高校代表机构中应当为他们配备适当名额的代表,以使各方面的利益都能在高校决策中得到体现。上述是在高校内部管理中贯彻落实“顾客本位”、“跨学科的学习型团队”的关键所在。这里值得思考的一个问题是:高校的组织形态是否可以采取基金会、财团法人甚至股份公司的方式?从公共管理倡导的组织灵活性和适应性要求来看,答案应当是肯定的。高校完全可以与有关企业财团联合办学,对高校的组织形态按照基金会或者财团法人的方式进行改造。不过,高校作为学术自治团体的本质应当予以保障。

二、高校管理内容的知识化

知识经济促使“知识管理”理论滥觞。这里无意介绍有关的流派及其内容,②而是集中考察高校内部管理改革。以知识密集程度高而著称、以知识引导社会为目标的高校在大力倡导经济、社会和文化变革的同时,却忽视了自身管理的知识化变革。笔者认为,知识管理应当成为高校内部行政管理的主导内容,为此应当采取如下措施:

1•建立高校软资产管理制度。“软资产”是指一个组织所拥有的金融资产和实物资产之外的任何具有经济价值的资本形态的总称,又称为无形资产、知识资本、智慧资产等。软资产作为实物资本、金融资本之外的第三种资产形态的独立地位及其主导作用是经济学界和实务界的共识,但是,专门的会计制度还没有建立,因此,有人将软资产称为非会计资产。一般认为,软资产分为人才资产、制度文化资产、市场资产三类。这种分类也适用于高校,只是具体内容有所不同。如果说高校作为社会组织的特色是知识精英团体,那么,高校作为经济组织的特色就是软资产在资产总额中的高比例,即至少占50%以上。这一资产结构特征决定了软资产管理在高校管理中的重要性。从软资产管理来看,高校的校长和人事、科研、财务等部门都需要重新定位其职能。高校校长的核心工作不是一般意义上的行政业务,而是知识管理,因此,高校校长的真正角色是知识主管(CKO)。人事部门应当从传统人事考核奖惩、档案管理转向人才资本管理,按照市场化的价值标准对本校拥有的专家人才进行核算,尤其是负责跨学科学术团队的组建。科研部门也应当从传统的学科建设、研发管理、项目管理、成果统计转向知识资本的分类和测度,以及知识管理方法和流程的设计。财务部门应当将建立软资产核算指标,使学校的软资产能够在会计报表中反映出来。

2•学术团队建设。“团队”是新公共管理理论和知识管理理论共同关注的焦点,这决非偶然。知识管理之所以成为独立的管理类型,一个重要原因是现代知识的综合性、关联性、复杂性和周期性,传统的“个人工作室”模式已经不适应现代知识的属性,按照优势进行组合、分工协作已是必然,因此,知识管理必然是团队管理。另一方面,新公共管理倡导的民主参与、分权分责、无缝隙政府等目标只能通过跨职能的团队来实现。目前高校中的团队建设实质上是项目管理,非真正的团队管理。两者的根本区别不在于目标及其完成的方法,而在于成员的平等性和互补性,以及组合的稳定性、扁平性和共享性。项目作完即告解散的是“课题组”(researchinggroup),而决非“学术团队”(academicteam)。为了锻造黄金团队,必须打破等级和院系的藩篱,赋予学术团队以合法地位。凡能真正形成团队的地方,才是学校优势学科的“利基点”(NichePoint)①所在。

从组织法角度看,团队建设引起的核心问题是组织领导权的分散。每个团队都是自我领导的自治型组织,目标和行为规则由全体成员共同确定,每个成员在其专长范围内都是团队的领导。以行政领导艺术为研究对象的所谓“领导科学”,也必须作相应变革。

三、高校管理方式的合意性

新公共管理理论具有天然的反命令倾向。这并不意味着,实行新公共管理模式就没有命令了,而是命令的合法性基础必须改变。在传统官僚科层制中,上级对下级命令的合法性基础主要是“上级”,除非上级命令违反刑法,下级必须服从。在新公共管理模式中,命令的合法性基础是合意性,即上级之所以能够对下级命令,是因为事前双方有言在先,命令由此获得了直接的民主合法性基础。问题是:如何在高校管理中体现这种合意性?如何使合意性具有规范性而又不流于表面文章?从德国地方行政和高校管理改革经验来看,目标协议(Zielvereinbarung)是一个有效的办法。②

国家主管行政机关与高校之间,高校校长与处、院、部之间,以及学院与系所之间,甚至学校与特定学术团队之间,都可以在充分协商的基础上,在不违反国家法令的前提下,签订完成特定任务的协议。按照责任分散原则、资源与责任一体化原则以及从目标到过程的反向原则,将传统官僚科层制中的岗位职守内容改造为双方约定的协议。随之而来的问题是目标协议的法律定性。它是民事合同还是公法契约?是否具有法律效力?笔者认为,目标协议既非民事合同,也非公法契约,而是一种独立的活动方式,即行政协议。在不违反法律的前提下,行政协议具有法律效力,可以成为行使指令权和追究纪律责任的依据。