全球化公共管理重建思路
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全球化首先是经济的全球化,在世界大市场上,为了获得最大收益并为本国人民创造更好的生活环境,每个国家都希望其它国家对自己的贸易壁垒越少越好,但在各个主权独立的国家之上并不存在一个全球政府,而武力不仅不能促进贸易,相反,只能阻碍贸易。所以,各国之间就必须做出努力,通过谈判达成某些共同遵行的规则,其中,最典型的例子就是WTO的一系列规则。因此,平等的谈判、协商和遵行是全球化过程中的基本游戏规则。不管是民主国家还是威权国家,只要是受规则约束的成员,就必须遵守基本游戏规则。而对基本游戏规则的遵守必然反映在该国的内部制度和管理上,也就是说,各政府在本国进行管理的时候,不能不受这些国际规则的制约和平等精神的影响。这实际上是对各国的管理理念基础和管理结构提出了重大挑战。
由于全球化以科技和知识信息为主要依托,运用科技对知识信息的掌握程度就成为政府管理社会的一个重要基础。面对复杂的知识信息,政府在国内的治理中需要借助于进行信息交流,因此,从知识和信息角度看,公共管理已经不可能维持以往那种政府单一中心的格局和权威,政府只是多个管理中心中的一个相对的核心。深受全球化影响的国家内部的公共管理不可避免地将随之呈现出多元化和多层次的特点。在全球化过程中,跨国的流动和联系越来越频繁,越来越紧密。世界市场对资本、人才的优化配置在这个过程中将越来越不受国家、政府的约束,而更多地依赖于在这个过程中形成和将要形成的各种民间组织。这在一定程度上无疑是对国家的控制力的一个重大挑战。如果对此无动于衷,仍然采取压制或限制措施,则容易造成国家与社会之间的对立和矛盾。所以,改革管理模式以适应跨国流动和联系,也成为国家在管理层面面临的现实挑战。
二、我国公共管理现状分析
经过20余年的改革开放,我国的行政管理从机构设置、职能调整和人员配置方面取得了一定的成就,公共管理范围、方式等有所变化,但是,由于体制的惯性,目前我国的公共管理实际上仍然是以国家为核心来运作的,政府是公共管理的实施者,公民是公共管理的接受者,这种由政府向公民运动的单向性公共管理局面没有太大的变化。从公共管理的理念看,传统管理理念中“当官为民做主”的“官本位”仍然盛行,掌握公共权力的人往往把自己当作权力的所有者和社会的主人,而把公共权力的真正主人———公民当作公共权力指向的对象,强调公民对政府管理的服从义务。公民也习惯于服从政府的管理,甚至依赖政府和官员替自己做主。经由20余年的改革开放,作为公共权力体现的公职持有人的服务意识虽然也有所增强,但服务的出发点和服务的具体提供主要还是依赖于官员的主观意志。这样,在公共管理的观念上,作为公共管理主体的政府与公共权力的所有者———公民之间形成一种实际的距离。换句话说,由于公共管理权力的公共性意识淡薄,我国的公共管理在理念这个层面上表现为公民缺位。从公共管理体制上看,首先,政府居于我国公共管理体制的核心,其结构设置表现为自上而下的单向层级制,这种结构有利于政令的传达和执行,保证政府管理的效率。其次,绝大多数社会组织———不论其在法律和性质上的归属有何不同———都仿照政府的层级官僚制结构设置,因此,官僚体制结构在公共管理部门之外也大行其道。
公共管理的官僚制结构的泛化实际上使公共管理的效率不可能充分实现,甚至造成低效率和无效率。从公共管理的运作看,政府在制定和执行公共政策基础上所依赖的信息通常来自制度性和非制度性两个渠道。制度性渠道包括人民来信来访机构和政府的调研部门,在一定程度上起着决策咨询机构的作用。非制度性的信息渠道也是决策信息的一个来源。例如党政领导成员同一些人(朋友、同事等)非正式的闲聊,有时通过这种方式获得的信息也会成为决策的信息来源———如果这些信息有价值的话。所有这些活动都是以政府为核心进行的。在信息的收集、取舍上,公共权力的掌握者主要从方便自己管理的角度出发,或者为积累政绩而按照上级的指示去采取相应的活动,公民的具体需求和愿望往往得不到足够的重视。这就有可能造成公共管理决策信息依赖的不完全性。其次,公共管理者有关公共管理决策所依赖的信息选择上,以迎合上级口味和需要为主,从而形成信息性质单一(例如报喜不报忧)、信息损耗等问题,这直接造成公共管理系统内部信息量和信息有效性的递减。这在一定程度上造成了政府的自我封闭。最后,以政府的需要为出发点的办事方式实际上造成政府公共管理决策的黑箱操作,形成一种生硬的命令型或突袭型的公共管理方式。典型的例子就是中国电信于2001年7月1日突然宣布免除电话初装费。
三、借鉴“新公共管理”思想,构建平视型公共管理
西方发达国家从20世纪80年代开始,就以改革政府来回应全球化给各国(地区)的公共管理提出的挑战,在发达国家的带动下,世界进入了“新公共管理”时代。在这一背景下,我国的公共管理模式变革可以从中汲取理论智慧。新公共管理思想是由各种理论构成的一个“管理丛林”,综观近20年西方的公共管理改革,我们可以看到,理论家和实践者们大致上希望用两种公共管理的模式:厂商—消费者模式和企业—客户模式来取代既有公共管理模式。厂商—消费者模式认为,只要向公民提供有关公共服务的明确的信息,就能够帮助公民做出自己的选择。这实际上是把政府的公共管理服务推向市场化,让公民在不同的服务供应者中进行选择。但是,如果市场状态不存在,而组织仍然按照管理原则活动,那么,“好”绩效的评价就仍然需要依靠政府自身做出。由于公民在这种管理模式下只有选择的权利而没有参与决定的权利,所以,这种模式反而容易增加公共管理的非透明性,并且不能使公民得到自己真正想要得到的服务和满意的公共物品。
企业—客户模式认为,只要公共部门采用了更为企业化的管理技术,更加注意顾客导向,多利用竞争性市场的方法,那么,它就会和企业一样有效,这就是人们常说的企业家政府理论。这种模式假定在公共管理的官僚体制与公民之间存在基于不同需要和偏好的信息交换机制。公民们可以通过这种信息交换机制来影响公共管理部门的决策,这就需要两方面的努力:政府管理体制有强烈的服务意向和冲动;作为客户的公民对于政府的行为和绩效有能力并愿意做出反应。但是,在这种模式中,公民与公共管理部门是通过对话来相互沟通的,公共管理部门相对于公民来说,掌握有更多的信息,信息的不对称和企业的非透明取向是存在的,因此,政府更倾向于保护组织起来的利益,即企业化了的政府的利益。在这两种模式中,公民无法知道公共管理部门是否对自己的需求和偏好做出了反应,也无法确切知道公共管理部门做出的反应与自己的需求和偏好之间的距离有多大。无可否认,公共管理部门是社会资源再分配的核心部门,生产并提供公共物品和服务也是其分内之事,但是,公共管理部门一切作为的对象是公民,如果没有公民的充分参与,公共管理部门无论是作为厂商还是作为企业,其功能,甚至其存在的意义也就不大了。我国政府改革走到今天,实际上已经面临动力严重不足的困境。过去的20年,我们的政府之所以能够在功能和职能方面做出一些改革,那是因为这些功能和职能是直接指向经济发展的,而经济发展到今天,以前的动力机制已经变成了制约因素,关键就在于政府的功能性和职能性改革所提供的动力已经消耗殆尽。从这个意义上说,加入世界贸易组织的选择恰恰成了我们政府改革的推动力———虽然是外部动力。加入世界贸易组织,也就意味着我们最终接受并服从经由几百年市场经济发展而形成的通行规则,也意味着我们必然要加入全球化的政府改革浪潮中,从而更好地适应世界贸易组织的规则,并为以后推进国际合作做出自己的努力。
而在这个过程中,“新公共管理”思想为我们的公共管理改革提供了参照系。首先,我们不能像它们那样完全将政府“企业化”,抹杀政治公共领域与市场领域的边界,将公民视为消费者,也不能在所有的公共管理事务中都将公民视为客户。市场的规则并不能完全适用于其他的社会领域,特别是政治领域。如果完全用市场的规则去处理政治领域的事情,就有可能侵犯并破坏政治领域的结构和规则,进而给人们的正常生活造成混乱。当然,市场领域和政治公共领域并不像哈贝马斯所说的那样是相互隔离,有着严格界限的。相反,市场领域和政治领域之间是有交叉的,国家对经济活动的规制以及对契约关系的保护等就属于这个交叉领域,但是,市场领域和国家领域的其他组成部分却不是能够交叉的,例如,选票就不能买卖。其次,鉴于我国的公共管理现状,借鉴西方公共管理模式中的服务理念,我们在公共管理改革中,需要重新审视现有公共管理模式的不足,必须从中国的宪政安排即所有公民都是国家的主人这个基本前提出发,创造和疏通渠道,使公民能够充分实现法律、政治和社会权利,实现自组织的权利,从而以个体或团体、群体的名义和力量参与到公共管理中来。
也就是说,让公民实现其让渡出的那部分权利,构建平视型的公共管理。在这一公共管理模式下,政府和公民在同一水平面上进行开放式的交流;与消费者和客户身份不同,公民参加到公共物品生产和公共服务的提供当中,与公共管理部门一起对公共事务进行管理,从而实现公共管理价值所在。观念的转变是构建平视型公共管理模式的基础。从政府方面来说,树立权力公共性观念是当务之急。应当清醒地看到,我国公共管理的主体仍然是政府。政府必须认识到自己所掌握的公共权力是经由公民委托的权力,必须向公民负责,受公民的监督和制约;同时,政府还要认识到自己是由纳税人养活的,因此必须尽责为纳税人服务。对于公民来说,相对应的是树立权力所有者观念,认识到自己是公共权力的主人,是养活政府的纳税人,具有平等的政治表达权利和参与权利,有权利要求政府对自己负责和保护、实现自己的合法利益。只有在观念转变的基础上,才能实现公共管理模式的重新构建。
前文提到,我们公共管理体制的改革内部动力已经严重不足,全球化是一种外在的压力和刺激,但是,由于我国公民对政府的依赖心理一直较重,所以,在平视型公共管理模式的构建中,政府在这种压力和刺激面前仍然需要主动继续自己的改革,特别是在透明度方面需要加大信息公开的力度。这就要求政府改变仰视型的信息管理和信息处理,扩充信息输入渠道,让普通公民参与公共管理的渠道畅通无阻。同时,建立相应的信息公开程序,向公共权力的所有者报告管理过程和结果,接受公民的监督。这对于公民来说,就是要逐步放弃依赖性,培养对公共事务的关心和参与,从与自己切身利益相关的公共事务的管理参与开始,逐步形成对一定范围内公共事务进行权利的组织,以组织化的形式更为有效地参与到更为广泛的公共管理过程中。只有政府和公民的双向努力,政府才能逐渐向负责任的积极回应公民利益要求的公共管理者转变,而公民也就能够和公共管理部门一起实现公民与政府之间的平视型协商与合作。建立平视型公共管理模式还需要有一种政府和公民之外的另一种力量的推动,这就是在我国具有最高权威的中国共产党。一方面,党是高度组织起来的,拥有巨大的社会资源,从战略、具体事务和公共管理人员等各方面,都能够对政府施加巨大影响。另一方面,党是由人民中的先进分子构成的,代表着最大多数人民的利益,其先进性使其能够对社会的基本单元———公民进行有效的启蒙、教育和培养,从而提升公民的权利意识和参与能力。通过党在政府和公民两方面的推动,就能既发挥政府作为公共权力代表者和实施者的核心作用,又能有效地培育公民能力的发展,从而为平视型公共管理提供构建的基础,使政府和公民之间在同一水平线上进行协商和合作,实现有效的公共管理。
