公共管理下公共及政府利益分析

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1公共利益的特征

利益是一定的利益主体对于客体的价值肯定,它所反映的是某种客体(物质的以及精神的东西)能够满足主体(个人、集体和社会)的某种需求。对于主体的生存发展具有直接或间接的积极肯定意义的,就是这个主体的利益[1]。利益就是基于一定的生产基础上获得了社会内容和社会特性的人们的需要[2]。关于公共利益,亨廷顿列举了传统的处理公共利益的三种方式:“把公共利益与抽象的、实际的、理想的价值以及诸如自然法则、正义或者正确的理性等准则等同起来;或者同某一特定人物(朕即国家)的,集团的、阶级(马克思主义)的或多数大众的具体利益等同起来;或同个人之间(古典自由主义)或集团之间竞争过程中得出的结果等同起来。”[3]

这三种有关公共利益的观点很有典型性。其中,第一种观点是把公共利益理解为一种抽象的价值取向,认为公共利益作为一种观念和原则,如同正义和理性一样应该成为人们追求的目标。这种观点具有一定的现实意义,特别是公共利益和其他利益发生冲突时,这种观念有利于维护公共利益和正义。但这种抽象的公共利益观念也有缺陷,它忽视甚至否认了公共利益的具体性。事实上,公共利益不仅仅是一种观念,它也是一种客观的存在。在公共管理中,各种公共物品就是公共利益的具体表现。“站在公众的立场上,公共利益是现实的,它表现为公众对公共物品的多层次、多样化和整体性的利益需求。”[4]第二种观点,显然是不正确的,它把公共利益和个人利益、集团利益或阶级利益混为一谈,抹杀了它们之间的本质区别。公共利益具有社会共享性,集团利益或阶级利益具有组织共享性,个人利益具有个人独享性。这种观点虽然看到了个人利益、集团利益的重要性,却忽视了公共利益的基本属性。如果不能维护和增进公共利益,任何个人利益、集团利益和阶级利益都是不能维持长久的。第三种观点,只看到了公共利益与个人利益的一致性,没有看到二者的斗争性。在现实世界中,公共利益与个人利益既有统一的一面,又有斗争的一面。如果只有统一,公共管理就没有存在的必要;如果只有斗争,公共管理就没有存在的可能。亨廷顿本人对上述三种观点也持反对态度,认为这些观点“在大多数情况下,具体的定义缺乏普遍性,普遍的定义又缺乏具体性”。他指出:“部分解决这个问题的一种方式,是根据实行统治的体制的具体利益去界定公共利益。具有高度制度化的统治组织和程序的社会能够更清楚地表达和实现其公共利益。”“确切地说,它是增强政府体制的任何事物。公共利益就是公共体制的利益。”[3]

亨廷顿把公共利益和公共体制联系起来,认识到公共利益存在的客观性和具体性,但是,这样的看法显然是一种理想化的看法。“实际上我们说政治制度体现公共利益是从规范的角度,也即理想或应然的角度来讲的,而现实中的政治制度不可能完全符合这种规范,要不然我们就无法说明历史中的国家兴衰和朝代更替。”“历史中的兴衰证明,政治制度所具有的阶级性也是无法完全避免的一个现实。”[5]由此可见,亨廷顿在看到公共体制代表公共利益的同时,没有看到或者否认了公共体制所代表的统治阶级的阶级利益。实际上,在阶级社会里,公共体制所代表的公共利益最终也是为其所代表的阶级利益服务的。由上述分析可以看出,公共利益有以下特征:首先,公共利益是抽象性和具体性的统一。公共利益是一个与个体利益相对应的范畴,在这一意义上,它往往被当成一种价值取向,一个抽象的或虚幻的概念,如同正义、平等一样。

“公共利益并不表示一致同意的利益,而仅表示某些人看来对公众有利的事物。有时公共利益表示某种普遍利益,即确信有益于社会中每个人的价值观念。”[6]但不能由此就认为公共利益就没有具体的内容。在公共管理中,各种公共物品和公共服务就是公共利益的客观形式,而各种公共管理主体就是公共利益在规范意义上的现实代表者。正是公共物品、公共服务和公共管理主体的现实性决定了公共利益的具体性。因此公共利益既有抽象性又有具体性,是二者的统一体。“公共利益既是抽象的又是具体的,各种价值之间相互关联,具有一定的层次性,形成一定的利益的结构体系。”[7]其次,公共利益是社会性和阶级性的统一。

所谓社会性是指公共利益的相对普遍性和非特定性,即它不是特定的部分人的利益,而是共同体所有成员或绝大多数成员的利益。这种利益具有社会共享性,也即消费上的非排他性。所谓阶级性是指由于公共利益的提供者即各种公共管理主体本身具有阶级性,特别是在阶级社会里,各公共管理主体最根本的利益是其阶级利益,公共利益只是维护阶级利益的副产品,公共利益的提供就是为维护阶级利益服务的。因而,公共利益也就不可避免地被打上了阶级的烙印。这种意义上的阶级性并不否定公共利益在客观上的社会共享性。因此,公共利益是阶级性和社会性的统一。这种统一,在不同的社会有本质的区别。在阶级社会里,公共利益的社会性和阶级性,只能达到形式上的统一,即社会性和阶级性同时存在,但社会性最终是为阶级性服务的;在社会主义社会,公共利益的社会性和阶级性达到了本质的统一,即社会性和阶级性同时存在,并最终都是为了实现最广大人民的根本利益。除上述特征之外,公共利益还有层次性、全局性、根本性和长期性等基本特征。

2政府利益与公共利益的关系

公共利益是公共管理的核心和本质,这是公共管理的内在要求。但公共利益不会自动地得到增进和分配,而需要公共管理主体借助于公共权力来完成。那么在公共管理过程中,政府作为公共管理的核心主体,是否有自身的利益即政府利益,是否总是追求公共利益?政府利益是客观存在的。公共选择学派认为,政府也是经济人,存在自利性,也会追求自身利益的最大化。政府一旦形成,其内部的官僚集团,便会有自身的利益,这可能导致政府失灵。我国也有很多学者承认政府利益的存在。如认为“政府是市场经济中的利益主体之一”[8],“政府也是经济人,有其自己的利益追求,只不过中国的社会制度和社会性质要求政府利益和公共利益保持同一方向。”“在市场经济中,政府利益并不完全等同于公共利益,只不过政府利益与其他利益主体相比,与公共利益的关系更加密切和规范,更加严格。”[9]国家作为表面上凌驾于社会之上的第三种力量,它在抽象观念上象征着公共利益,但作为国家体现者的政府和政府官员,则是具体的,并且他们在社会中扮演着多重角色,因而必然会代表和追求多重利益。作为社会中普通的一员,他们追求自身利益的最大化;作为政府部门中的成员,他们追求部门利益最大化;作为现实政府组织整体中的成员,他们追求政府利益最大化;作为抽象意义上的政府即国家的体现者中的一员,他们追求社会公共利益最大化。传统的计划经济体制否定了政府官员的多重角色,只把他们当成“公仆”,从而否定了公共利益以外的其它利益。而市场经济体制则承认政府官员的多重角色,允许他们合法追求公共利益以外的其他角色利益。“只不过社会制度应当要求形成这样的机制:利益主体的利益追求过程,同时也是社会公共利益的实现过程;而一旦损害社会公共利益,自身利益也受损害。”[9]

政府利益的存在对公共利益的影响有多种情形,如果政府利益的方向与公共利益的方向保持一致,则政府利益的追求和公共利益的追求就会相互促进;如果政府利益和公共利益的方向不完全一致,由于自身利益的考虑,政府可能放弃维护和增进公共利益的最佳选择,而作出对政府更有利的选择,这会部分地减损公共利益,但仍不失为一种总体最优无法实现时的一种次优选择;如果政府利益突破一定的约束和界限,沿着与公共利益背道而驰的方向进行,必然会从根本上损害公共利益,这主要表现为政府机构的自我扩张和膨胀、地方利益和部门利益的扩张、大量的政府“设租”和“寻租”行为及官员腐败等。可见,政府利益对公共利益有两个方向的作用:政府利益和公共利益的方向一致,则政府利益的追求会促进公共利益的实现;政府利益和公共利益的方向相反,则政府利益的追求必然造成公共利益的减损。公共管理就是协调社会利益关系以促进公共利益的过程,因此协调政府利益和公共利益的关系是公共管理的必然要求。既然政府利益是客观存在的,而且政府利益并不总是与公共利益保持一致,那么,如何保证政府在实现自身利益的同时而不致于损害公共利益呢?笔者认为,一要靠教育,二要靠制度。通过教育,在政府中塑造一种公共精神,“也就是摆脱利己主义而为大多数公共利益着想的精神”[10]。在公共精神的激励和鼓舞下,在公共管理活动中,政府及其工作人员就会更多地关注公共利益,而不仅仅着眼于自己或所在部门的利益。制度方面,首先,以制度来界定政府利益的范围;其次,以制度来约束政府行为,使其不能突破一定的界限而损害公共利益;最后,完善惩罚机制,使那些侵害公共利益者难逃法网,使那些跃跃欲试者望而却步。