公共管理中的公民参与形式举要
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一、中国公民参与的基础和制度保障
《中华人民共和国宪法》第一章明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是中国公民参与公共管理的最重要的政治基础。同时《中华人民共和国宪法》第二章还详细地规定了中国公民的基本权利和义务,如:中国公民除依照法律被剥夺政治权利的人,都有选举权和被选举权;中国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,有宗教信仰自由;中国公民的人身自由、人格尊严和住宅不受侵犯;中国公民的通信自由和通信秘密受法律保护;中国公民对任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利,对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,等等。这些及相关的法律规定,为中国公民积极参与公共管理奠定了法律基础。中国经济的迅速发展,极大地改善了人民群众的生活水平。目前,中国农民人均纯收入比1978年增长5倍左右,年均增长10%左右,1998年农民家庭人均纯收入达到2160元,城镇居民家庭人均可支配收入增加到5425元,食品支出占总消费支出的比重为48.6%,比1978年下降8.1个百分点,农村居民为56.3%,比1978年下降11.4个百分点。
这为中国公民参与公共管理奠定了重要的经济基础。中国经济的发展,推动和促进了中国文化教育事业的发展。目前,中国已有91%的人口地区普及了小学教育;职业教育和技术教育得到相应的发展,普通高校和成人高校在校学生已达367万人。改革开放以来,中国累计培育高等专门人才1350多万人。中国市场经济的发展和公民文化水平的提高,极大地增强了公民的主体意识和参与意识,为中国公民参与公共管理奠定了重要的文化基础。随着中国市场经济的发展和体制改革的不断深入,中国社会转型也在加速————中国正在由自给、半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型,正在由农业社会向工业社会转型,正在由乡村社会向城镇社会转型,正在从封团、半封团社会向开放社会转型,正在从同质单一性社会向异质多样化社会转型,正在从伦理型社会向法理型社会转型。中国社会所发生的重要的结构性变化,为中国公民广泛参与公共管理奠定了日趋坚实的社会基础。为了保障公民广泛参与公共管理,早在新中国成立之初,中国就建立了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度、中国人民政治协商制度。80年代以来,中国通过改革,使这些制度不断完善。与此同时,在中国国有企事业单位,还建立了职工代表大会制度。这些制度的建立和不断完善,为中国公民参与公共管理,提供了制度保障。
二、中国公民参与的主要形式
在中国,公民参与公共管理,是通过多种途径和形式实现的。其中,最主要的有以下几种:
(一)选举
选举是中国公民参与公共管理的最重要的形式之一。分为直接选举和间接选举两种。直接选举包括:市辖区、不设区的市、县、乡、镇人民代表机关的代表。直接选举代表候选人的提名有三种方式:1选民十人以上联合推荐;2各政党、各人民团体联合推荐;3政党、各人民团体单独推荐。间接选举包括:地方各级人民代表大会选举上一级人民代表;县级以上人民代表大会选举同级人大常委会组成人员、政府组成人员以及人民法院院长、人民检察院检察长等。通过选举,选民可以直接表达自己的利益和意愿,公共机构也可以通过选举,比较准确地了解选民的价值偏好,更有效地为公民和社会服务。1999年1月,深圳市龙岗区大鹏镇采取“三轮两票”的方式推选镇长,使直接选举与间接选举有机地结合起来,进一步推动和促进了中国基层民主政治建设。
(二)村民自治
中国村民自治已经走过了近20年的历程。1998年11月4日,《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实行,标志着中国村民自治走上了法制化、制度化的轨道。该法明确规定,村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生,任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会在管理上实行村务公开。20年来,中国村民自治无论在形式上,还是在内容上都得到了很大的丰富和发展。从形式上看,中国村民自治已由开始时的村委会换届选举发展为村民代表会议制度、村务公开制度等相结合的制度体系;从内容上看,它也由最初的民主选举逐步发展为包括民主管理、民主决策、民主监督在内的全方位的开放体系。实践证明,中国村民自治,是中国公民参与基层公共管理的一种有效形式,它对中国公共管理的民主化、科学化必将产生深远的影响。
(三)民主评议政府
民主评议政府,是改革开放以来中国公民参与共公管理的重要创造。主要形式有:
1•评选“十佳公仆”。从1989年起,天津市和平区自发开展评选“十佳公仆”活动,至今已连续进行了十多年。评选公仆坚持由群众自己组织、自己选举投票、自己主持大会进行表彰,整个评选活动没有奖金,也不发奖品。这项活动一直受到各级领导的关注,对促使公务员更好地为社会公共利益服务,起到了重要的监督和推动作用。
2•评选“最满意的政府部门”。1996年4月1日,深圳市首先发起了“企业最满意的政府部门”评选活动。7万家在深注册登记的各类法人企业和“三来一补”企业,第一次有组织、按标准、公开地对深圳市政府的36个职能部门“评头论足”。这项活动,对政府转变职能、改变工作作风、加强廉政建设、为纳税人服务、为经济建设服务起到了重要的监督和制约作用。
3•评定“人民不满意领导班子”。湖北省阳新县从1998年2月开始评定“人民不满意领导班子”,1999年已经进行了第二次。县直机关的95个正局级单位都是测评对象。县委以召开座谈会、调查走访、民主推荐、发放问卷、投票打分等形式征求5000余名干部群众的意见,有效问卷回收率达100%。
为使公共管理决策更加符合实际,符合公民利益和愿望,中国从地方到中央,创造了许多公民参与公共管理的新形式。
1政治协商会议。多年来,人民政协在政治协商、民主监督、调研咨询、批评建议等参政议政方面,发挥了重要作用。1989年,全国政协制定了《关于政治协商民主监督的暂行规定》,中共中央颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。在这两个文件的推动下,人民政协的政治协商和民主监督走上了规范化和制度化的轨道。
2•公示制。近年来,许多地方在干部选拔等方面,推行了公示制。所谓公示制,即在干部选拔过程中,将被选拔对象的有关情况公之于众,在广泛听取群众意见的基础上,再作决策。这种形式,既便于公民参与和民主监督,也有利于克服干部任免上的不正之风。
3•听证会。许多地方政府在决定与公民切身利益直接相关的公共物品分配时,采取听证会的形式,邀请各方面群众代表,直接听取群众意见,以便使决策符合实际和公众的意愿。
4•职工代表大会。中国绝大多数国有企事业单位都建立了职工代表大会,对企业和事业单位管理中的重大问题,直接听取职工代表的意见。这是中国国有企事业实行民主管理的一种重要形式。
5•建立智囊团。为使公共管理科学化,从中央到地方,许多政府都建立了智囊团,吸纳各方面专家参与决策,从而既发挥了专家的作用,又减少了决策的主观性和随意性。
(五)公民监督公民监督是公民参与公共管理的另一重要形式,可分为两种,即组织性监督和非组织性监督。组织性监督,最典型的是派的监督。派作为参政党,在监督执政党和政府工作方面,发挥了重要作用。这一监督大都是高层次的、带有方向性的监督。非组织性的监督,即群众自发的、个体性的监督。为方便群众监督,中国建立了信访制度和举报制度。县级以上政府还设立了信访局,有关职能部门公布了举报电话。通过公民监督,有效地遏制了公共权力的腐化现象。
三、改进和完善公民参与
目前,中国公民参与公共管理还存在一些不容忽视的问题。其中最突出的是制度化程度不高,在一些地方和单位,公民参与往往流于形式。解决这一问题的根本途径,就是加强法制化和制度化建设。通过法制,依法明确公民参与公共管理的途径、机制和基本程序,依法保障公民参与权力。对于防碍公民参与的行为,要依法予以纠正,对于故意阻碍和破坏公民参与并造成恶劣影响的机关或个人,要依法予以惩处。只要公民参与的渠道畅通了,机制健全了,法制完善了,那么,中国公共管理的民主化和科学化就必然会成为现实。
