新公共管理对农村服务创新的启发

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一、我国中部地区农村和农村公共服务现状

我国中部地区包括黑龙江、吉林、山西、河南、安徽、湖北、湖南和江西八省。中部地区农村人口比重大,农业是基础产业,农业总产值占GDP40%以上,加快发展的重点和难点在农村。然而,中部地区总的来说农业基础设施落后,产业结构不尽合理,农业、农民素质较低,城镇化水平不高,农村发展滞后。要切实解决中部地区快速发展中的农村、农民和农业问题,在保持党和中央政府在农村的基本政策的稳定性和连续性的前提下,针对目前影响我国中部地区农村发展的体制性因素,做好中部地区农村公共服务,促进农业发展,实现农民增收,保持农村稳定直接关系到中部地区农村经济的快速发展和社会发展总目标全面落实。从农村公共服务现状来看,我国中部地区不但与国外存在较大的差距,与我国东部地区相比较,也相对落后。适应新形势,创新中部地区农村公共服务体系,将成为我国中部地区农村、农民和农业发展的迫切要求。

1、我国中部地区农村公共服务决策体制不合理,供给不足,供需脱节。长期以来,我国中部地区农村公共服务实行的是“自上而下”的决策体制,由各级政府及相关部门自上而下决策供给,考虑更多的是供给主体的利益,很少顾及消费客体的需求,其供给的总量、结构和程序由上级组织以政策、规定的形式下达,带有很强的指令性,对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区要求统一执行,排除农民作为消费者参与,脱离实际,凭空决策。这种行政命令式的决策体制造成了我国中部地区农村公共服务供给不足,供需严重脱节。一方面,农民急需的和农村可持续发展所需的公共服务和产品供给严重不足。如农村基础水利设施、医疗卫生等。相反,某些公共服务和产品却供给过剩,甚至一些公共服务和产品还损害了农民利益。

2、我国中部地区农村公共服务观念明显滞后,以管理代服务。传统的官本位思想和计划经济体制,“大政府、小社会”的行政观念,导致我国中部地区农村公共服务处于垄断地位,不允许竞争,具有强烈的排他性,公共服务很难设身处地为农民着想。高度计划供给,排斥市场的作用,政府生产什么,农民就消费什么,生产多少,农民就消费多少。在没有竞争的压力和动力下,公共服务质量和效率低下,无法满足农民需求。政府在社会事务中只是管理者,为农民做主而不是为农民服务,出现政府去管不该管、管不了、管不好的事;而政府该管、管得了、管得好的事却没管,管了也没管好。

3、我国中部地区农村公共服务供给主体单一,且责任划分不明确。我国中部地区现行农村公共服务体制,供给主体单一,表面上政府处于垄断地位,但现实中农民成了公共服务的实际投资者,处于村民自治组织自给状态。究其原因:第一,非政府组织和个人由于受政策和产权界定的影响,难以进入农村公共服务和产品供给领域;第二,我国有关政策规定,村委会可以向农民收取提留,即公积金、公益金和管理费,村委会承担了公共服务和产品供给的大部分责任;第三,各级政府在公共服务和产品的供给责任上划分不清楚,出现本该政府投资的,却由农民承担;本该上级政府承担的转移到了下级政府。

4、我国中部地区农村公共服务政府财政投入严重短缺。我国中部地区经济社会发展过程中存在着许多失衡和矛盾的一个重要原因是现行的财政体制存在功能上的错位和缺陷。主要表现在将财政资金过多地运用到国有企业、基础和竞争性行业,而在解决社会保障、义务教育等公共服务方面的投入过少,加上我国城乡的二元体制,经济相对落后,对农村公共服务的投入就更少。有些地方政府负债累累,甚至拖欠教师工资,根本谈不上公共服务的供给。我国中部地区农村公共服务财政投入短缺十分明显。

5、我国中部地区农村公共服务缺乏有效监督。处于转轨时期的我国中部地区农村公共服务,由于信息的不对称,行政体制改革滞后和法制建设的不完善,缺乏有效监督。我国中部地区农村公共服务资金的筹措、使用管理混乱,经常被挪作他用;公共服务供给环节过多,公共资金被层层“过滤”,农民实际享受到的微乎其微;农村公共服务在没有强有力的监督下,数量含水分,质量无保证,效率、效益低下;地区、部门之间竞相攀比,公共服务和产品供给增长无序,提高了供给成本;政府缺位和错位,公共服务供需矛盾激化。

6、我国中部地区农村公共服务与城镇相比较存在较大的不公正性。由于城乡二元化格局以及其它历史的或现实的各种因素,我国中部地区农民与城市居民在享受公共服务方面存在较大的不公正性。城市居民享受着优越的市政设施,发达的交通、整洁的环境、低廉的基础教育,而农民却与此无缘,农村基础设施建设、教育、医疗卫生水平均低于城镇。在农村公共服务条件远远低于城市的不平等状况下,农民为享用这些公共服务,往往还需付出更多的代价。农民要为享用某些公共服务产品付费,交纳“三提五统”和其它费用为公共产品的私人供给和制度外供给提供资金。随着社会的发展,这种差距还在进一步拉大。

二、借鉴新公共管理治理模式成功经验,创新我国中部地区农村公共服务体系

1、建立充分体现农民需求的自下而上的农村公共服务决策体制。自上而下的决策体制严重阻碍了我国中部地区农村公共服务的进一步发展,建立一种适合我国中部地区情况、充分体现农民需求的决策体制,迫在眉睫。在建立、完善村民委员会和乡人民代表大会制度的基础上,发挥专家、学者智囊的作用,积极培养我国中部地区农民的现代公民意识和民主法制意识;开拓农民参与决策的渠道,建立多渠道的农民需求表达机制,引导他们积极参与公共事务的决策方案的制定和监管活动;加强官民一体,实现上情下达,下情上达,使公共服务切实体现农民意志,满足农民需求,实现自上而下向自下而上的转变。决策方案具有坚实的公众基础,必将获得农民广泛的支持。

2、积极推进我国中部地区农村公共服务市场化改革,逐步形成多元化供给主体。我国中部地区正处于一个复杂性、动态性和多元化的社会环境中,政府的不可治理性日益增强,必须依靠社会力量与资源共同治理。农村公共服务的供给主体既可以是多元化的,又必须是多元化的,只有多元化的主体,才能为农民提供无缝隙的公共服务。农村公共服务并不是只有政府才能提供,非政府组织和个人同样可以参与供给和生产。要积极探索我国中部地区农村公共服务市场化道路,引入市场竞争机制,将原来由政府不该管、管不了、管不好的某些公共服务交由私营企业、非营利组织、社会中介组织、农民个人以及其它社会组织。让它们通过不同的途径,参与公共服务的供给,实现我国中部地区农村公共服务完全由政府垄断转变为利用社会力量由社会自治或政府与社会组织合作的形式向农民提供。

3、加强我国中部地区农村公共服务体制的创新。适应农村公共服务观念的转变,必须创新我国中部地区农村公共服务体制。首先,要调整政府职能结构,加强政府公共服务的决策职能,改变政府部门重执行、轻决策的现状。其次,要改变以GDP为取向的政府绩效评价体系,纠正见物不见人的片面发展观,尽快按照公共服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的政府绩效评价体系。第三,建立统一、协调的农村公共服务体制。公共服务的社会性、共享性特点,决定了公共服务必须依据相关法律和法规统一、协调供给。第四,改革现行投资型财政体制,建立公共服务型财政体制。政府应将财政资金更多地运用在解决就业、社会保障、义务教育等社会事业方面。

4、以民为本,以农民为导向设计农村公共服务产品。农村公共服务的市场化,迫使公共服务必须以民为本,顾客驱动,以农民为导向,设计公共服务和产品。要认真分析我国中部地区农村实际情况,深入调查,倾听农民意见,根据农民的需求设计农村公共服务产品,对所设计的产品征询反馈意见,做到公共服务不是供给主体说了算,而是作为客体的农民说了算。根据我国中部地区的特殊情况,以农民为导向,就要优先解决广大农民生存、发展所需的公共服务和产品。

5、建立和完善监督机制,实现我国中部地区农村公共服务的法制化。要加强对我国中部地区公共服务的监督,就要对农村公共资源使用情况和供给过程进行监督、检查,坚决杜绝违法乱纪行为。各级政府和村民自治组织要实行公共资金和公共事务的公开透明化,公共资金收支情况和重大决策方案须向农民公布。公共服务要引入竞争机制,防止暗箱操作,降低成本,提高效率;强化审计,加大反腐力度,严厉查处违规违法行为;发挥社会舆论和媒体舆论的作用,发挥各级人大和村委会的监督作用,确保公共资源的合理使用,将公共服务置于社会的监督之下。

三、创新和完善我国中部地区农村公共服务体系,必须加强政府的主导地位

我国农村公共服务的市场化,处于探索和试验时期,没有现成的经验可供借鉴,如果完全照搬西方现有模式,很容易造成供给主体权责划分不清,政府为了追求自身绩效,可以市场化的没有市场化,不能市场化的推向市场,造成公共服务严重脱离政府,违背公共服务和公共产品的本质属性。要创新我国中部地区农村公共服务体系,就必须加强政府的主导地位。

1、重塑中部地区政府发展观,树立现代公共服务理念。执政为民,是政府的根本。政府主要职责是为公众提供有效公共服务和产品,实现社会经济全面协调发展。公共服务,是政府存在和运作的基础,是政府的神圣职责,也是政府的义务。社会的发展,要求政府由原来的管理者转变为公共服务的供给者,政府要以传输服务为第一要务,把政府职能从经济领域转移到公共服务领域,才能为公众提供更多、更好的公共服务。改革的实践证明,政府有效的管理是融合在提供良好的服务之中,公仆意识、服务意识、民本意识、公众至上意识是现代公共服务型政府的价值取向。

2、改革我国中部地区城乡二元体制。城乡分割的二元体制,造成了我国中部地区农村公共服务以农民投资为主的格局,违背了公共产品的公平原则,也违背了公共财政的基本内容。要加快发展我国中部地区农村公共服务,必须从根本上改变现存的非公正性的城乡公共服务二元体制,加快我国中部地区城镇化建设步伐,尽快消除二元化体制,调整政府公共支出政策,根据我国中部地区农业的基础地位和弱质特征,加大对中部地区农村和农业的资金和政策投入力度,确保财政支农总量的比例协调和稳定增长,建立以政府投资为主的我国中部地区农村公共服务体系。

3、政府要发挥在农村公共服务法规、政策的制定中发挥主导作用。政府要牢牢掌握农村公共服务的规划决策权,就必须明确政府在公共服务相关法规和政策制定方面的主导地位。市场经济是法制经济,公共服务市场化,也必须符合这个要求。公共服务法制化是政府职能转变的重要内容。农村公共服务必须要有良好的制度环境,只有在一个有健全完善的法律法规保障的市场环境中,农村公共服务才能实现良性运行,降低成本和不确定性因素。农村公共服务本身也必须逐步法制化,依法进行农村公共服务是社会发展的必然趋势。政府必须制定相应的法规、政策严格市场准入,规范市场秩序,通过行政立法来保障公共服务生产者和农民的共同利益。

4、政府要加强对农村公共资源的宏观调控,优化资源配置。市场经济的基础是价值规律,价值规律的作用具有一定的自发性和盲目性,加上我国市场机制的不健全和法制建设的不完善,如果农村公共服务没有政府宏观调控,单纯的市场不可能实现公共资源的最佳配置。因为公共资源是社会稀缺资源,有其自身的特殊性,不能完全依赖于市场,政府要依据客观规律,运用政策法规、信息服务、计划指导和必要的行政手段,充分发挥宏观调控在我国农村公共资源配置中的基础性作用,优化公共资源的地域配置、群体配置、数量配置、时间配置和产品配置等。政府还要进一步建立健全人才成长和激励机制,为实现中部地区农村公共服务社会化和市场化提供人才支撑。

5、政府要对关系到农民切身利益的公共服务必须直接经营和干预。既然公共服务完全市场化在现实中不可行,这就促使人们思考用其他方法和手段来弥补市场化的缺陷,于是政府在农村公共服务的主导地位显得尤为重要,政府这只看得见的手有必要对关系农民切身利益的公共服务直接干预。“并不是管得越少的政府便是最好的政府”[1],要把握政府干预的限度。政府的直接干预,可以避免市场参与者经济行为过度非理性化,弘扬社会公德,以纠正市场。公共服务产品的最大特点在于具有共享性和非排它性,这两种特性使公共财政很难禁止他人不付费而坐享其成,导致搭便车或占便宜。这种特性也使得一些关系到国计民生,强调公平,强烈体现公共权利、政治目标的领域;外部效应较高,竞争性低,排他性强,防止歧视的领域;投资风险大,投资回收期长,私人组织不愿介入,也不宜承担的领域,只有让政府介入并以直接经营者的身份来组织和实现其供给。

6、政府要严格控制农村公共服务供给的企业准入。首先,政府要明确农村公共服务的企业准入领域。让那些解决特定的农村问题,与农民生活息息相关,有可能产生微利,让社会运作能产生更好效果的公共服务和产品的供给全部或部分转移给企业。其次,要严格规定企业的准入程序。政府要为企业的准入设置一系列的环节和标准,如招标、通告、竞标、监督和评价等;对企业的具体方案和绩效目标进行分析,比较可供选择的企业。最后,建立政府与企业之间的契约关系。政府用契约来约束企业行为,用契约代替对企业的直接管理。

7、政府要进一步建立健全农业服务体系。建立健全农业服务体系,既是实现我国中部地区农业产业化、加快农业和农村经济发展的需要,也是实现农村公共服务的载体。首先,要进一步完善农业社会化服务体系,为农户提供各种所需的信息等服务。其次,要进一步完善农产品市场体系,进一步搞活农产品流通,形成统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系,为农户提供良好的、规范的市场环境。第三,要进一步完善政府对农业的支持保护体系。切实保护农户的各项权利,切实保护农民的正当利益,对农户生产经营活动提供资金上的支持。