新公共管理对英国高等教育的影响

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一、改变了政府的定位权力

迄今为止,对政府高等教育管理权力的分析,一般是按政府卷入院校、市场的程度来划分的。较简约的有“二分法”,即尼夫和范富格特所谓的“起促进作用的国家”和“起干预作用的国家”。在新公共管理运动以前,英国就已经形成了这种“起促进作用国家”的思想,政府只负责提供大学资源,但对大学的自由和自治不加干涉,大学管理权力和学术人员个人权力都能得到保障。自从新公共管理运动以来,英国正在朝“起干预作用的国家”转变,表现在干涉学校的内部事务(改进效率)、卷入大学与它的周围环境之间的关系、影响学生的质量等。1989年,查多克按“资本主义演变成国家控制、国家管理经济”的程度,将政府权力划分为7种不同的类型。第1种类型国家是一种“纯粹类型”,国家最小控制、自由企业,只有一种私有的形式。第7种类型表示中央计划下的命令系统,由中央政府实行全面控制。这两种都是极端的形式,实际上在全世界是不存在的。当时,英国被划为第3种类型———“发达福利系统的国家控制资本主义”。

英国政府沉湎于一种强有力的、有时甚至是强迫国家的权力行为,英国政府在很多高等教育事务中独断专行,不像以前的大学拨款委员会与大学有比较充分的协商过程。之所以政府认为干预是必要的,理由在于高等教育对社会有广泛的利益,并自认为政府干预可以纠正一些市场的错误①。伴随着政府的干涉,大学的自治权受到侵蚀。在英国,各种公共组织根据其功能、权力特征、控制的形式等,在“组织链条”中处于一个特定位置。在一端是军队、税务、国家安全等部门,完全听命于国家权威,而大学和博物馆等处于这个链条的另一端,基本上有完全的独立性。新公共管理运动开始后,在英国国际高等教育管理中心主任约翰•泰勒称之为胡萝卜加大棒高等教育政策的作用下,大学的自治权一步一步缩小②。另一方面,大学前所未有地受到市场的推拉、挤压,市场权力进一步侵蚀了大学的自治。随着新公共管理背景下英国政府高等教育管理权力的重新定位,英国的高等教育发生了深刻的变革,政府完全卷入和直接导演了高等教育的市场化。“政府促进竞争的主要手段是财政,政府的资助方式是想促进竞争和提高成本效益”。此外,政府还通过一系列评估和质量控制、改组大学拨款委员会,直至以新的机构取而代之、取消双重制、不断扩大招生、迫使大学向创业型大学转型等手段,加强对高等教育的干涉和控制,政府权力大大增强。

二、增强了高等教育市场化的程度

新公共管理运动的一个重要思想,就是要降低成本,提高成本效益,引入市场或准市场机制。英国政府致力于将大学引入市场,主导形成了高等教育的外部市场和内部市场。英国政府在80年代初开始大幅度削减高等教育正常拨款,政府准备在三年内将大学的总拨款减少17%,“增加效率,改变高等教育系统的方向使之成为‘产业的需要’”③。这次经费削减对大学的影响不一,大多数技术大学受到非常大的损失,有的削减高达40%,这表明了政府决策的集权化和对大学的控制。政府意在通过这种手段,迫使大学直面社会和市场。政府将自己放在一个由大学提供的各种服务和产品的一个消费者的位置上,明确提出政府不是高等教育的唯一购买者,希望大学减少对政府的依赖,成为创业型的大学。同时,要求给更广泛的消费者提供服务,特别是工业领域应成为大学研究、咨询和人员培训的主要消费者。到1987年,大学从工商业得到的研究拨款、合同和服务收入占到了大学总收入的26%,高于1981年的16%④。

政府推动的另一个市场是争夺留学生。留学生被要求至少负担“全额经济成本”,所付的学费高于本国学生。政府希望大学被削减的经费,能从招收留学生中弥补回来。大学一直以来是接受大学拨款委员会每5年为一个周期的拨款,这种大笔拨款体制给大学提供了与捐赠类似的收入。“一旦得到这些收入,就可以自己花了。实际上,他们在正式拨款的5年期结束时也不要进行说明”⑤。到了70年代5年期拨款结束,这是一个决定性的转折点。按照新公共管理竞争、效率、目标导向、绩效付费的原则,整个高等教育资助方式发生了变化。1986年开始进行研究评估,使大学拨款委员会的大学和学科分层拨款公开化,1987年,教育和科学部决定取消给大学的拨款,代之以院校和拨款委员会之间的合同。1989年成立大学基金委员会,“大学基金委员会的建立是为了把大学推向市场,政府在建立教育市场中充分地行使了它的中央权力,在这个过程中利用了多元市场结构中介”⑥。很明显,这里的市场是一种高等教育的内部市场。这种新的资助方式是以价值判断为基础的,伴随着一定的公式计算和奖惩标准,主要的手段包括报价投标、质量评估等。大学的报价投标在1990年进行,是由政府主导创建的一个在大学部门内部进行竞争的方式。各大学根据大学基金委员会分学科、按成本计算出来的指导价进行报价,报价必须低于指导价,又必须提供足够的材料以确保不会因为这样的价格而影响教育质量。

政府意在通过投标降低成本、节约开支又不降低教育质量,还能提供更多的高等教育学位,但并未获得成功。大学基金委员会基本上没能收到几个低的报价,有人认为是副校长之间已结成联盟⑦。20世纪80年代中期以来,英国政府高等教育政策的一个重要特征是对政府研究资金的选择性分配。这种选择性是以新公共管理的质量、效率、消费者反应等为标准的,达到这种目标的最理想手段无疑是评估。在新公共管理思想作用下,加上英国历史传统文化中对质量问题的深深忧虑,当前英国已形成了世界上最为完备的高等教育质量保障体系。科研评估和教学质量评估都是资源选择性分配的重要杠杆,政府通过评估牢牢控制了大学。“科研评估制的创立代表了大学自治权受到侵蚀的另外一个阶段……在研究评估程序中重新确定标准和支配评估,以便于为它所希望的资源选择性分配方式提供一个可行性基础”⑧。所以,其从产生起就受到争议。“首先,它显示了一种机构偏见,支持传统大学而反对新大学。第二,它轻视一些特定社会组织、女性、年轻学者以及少数民族成员。第三,它构造了令人不愉快的程序,花费高、麻烦和消耗时间。第四,它发出一些关于高等教育的错误的信息。”⑨同样的,教学质量评估由于成本太高、耗时太多、评估不精确、主要受学校地位影响而受到批评。“作为一种政府政策,教学质量评估是失败的”⑩。

三、促进了大学的转型和管理模式的转变

新公共管理对大学产生了巨大的影响。在政府的强权作用下,大学不得不迎合政府进行教学和科研,必须面向政府和工商界两个市场争取经费。大学的课程设置、培养方案、科学研究要更加注重为社会服务,越来越多的大学向创业型大学方向发展。学术人员被取消了终身制,实行合同制,一些基础学科、文科的教师提前退休、改行,流向其他国家或失业,学术人员要根据内部评估和外部评估的绩效得到经费和合同。学生作为消费者,他们的评估和选择在学校经费收入和教师评价中发挥着很大的作用。管理人员(尤其是副校长)的地位大大提高,管理进一步走向专业化,这表明了大学的核心部分转型和管理模式的转变。实行新公共管理运动以来,大学面临着更为复杂的环境。

撒切尔政府强调的效率与质量、成本与效益、目标管理与分权存在着不可克服的矛盾,政府经费无力满足高等教育的需要,虽然政府力保大学不会被关闭,但一些院系、学科的合并甚至消亡却在所难免。1985年5月,了题为《90年代高等教育的发展》的绿皮书,要求大学加强与企业和社区的联系,端正对工商业的态度,积极发展与工商业的关系。1988年颁布的教育改革法更规定取消教师的终身服务制度,学术人员士气低落。在这种情况下,一种新的大学治理模式———创业型大学逐渐形成了。创业型大学的概念是由伯顿•克拉克提出来的。克拉克对欧洲5个国家的5所大学进行了研究,探索他们组织转型的途径。克拉克对英国的沃里克大学进行深入调查研究。沃里克大学较早地意识到英国中央政府是一个不可依靠的赞助者,加上政府鼓励大学主动寻求多元化的收入,沃里克大学开始走上自力更生的道路。“这是对英国1979年以来鼓励院校内部强势管理,以开发出可替代的、更加多样化的资助形式的概括”。“虽然只是集中研究了沃里克大学,但是创业型的价值和实践体现在1979年以来英国的许多其他大学之中”○11。

通过创业的实际,竞争和创业思想受到鼓励,管理队伍得到精简,决策更为迅速,对政府资助的依赖减弱,市场力量对大学各项活动的影响大大增强。沃里克大学从80年代开始转型,经过短短的15年,经费较同类院校充足得多,政府资助从1980年的70%下降到1995年的不到40%。沃里克大学成为英国第一所开办研究生院的大学,在全英排名前10名、甚至经常是前5名。将大学公司化的含义,是希望大学从私营部门的管理理论和实践借鉴一些工作方式,像公司一样有很高的效率。大学由强大中央集权领导,由不同功能的人员团体组成,如学术的、技术的、管理的,与其他公共管理部门或机构一样接受同样的挑战,作为教育和研究的生产者提供公共服务。由于特别强调效率,所以“英国大学的公司化是直接由1985年的贾拉特报告所鼓动的,作为对传统上大学模糊不清的决策和院系自治的替代……在逻辑上是新公共管理政策作用的结果”○12。在政府、市场和大学转型的作用下,大学的原有管理模式也发生了变化。斯科特将牛津、剑桥以外老大学的内部行政和管理分为4个阶段:一是市民阶段(20世纪初),外行人行使很大权力;二是学术人员阶段(到20世纪60年代);三是民主大学阶段(20世纪60年代晚期到70年代);四是管理的大学阶段(80年代到现在)。管理的大学与以前大学的民主大学管理不同,虽然学术人员的自治还存在,但其地位和影响力已经大不如前,学校更多地根据效率、财务标准、市场准则来行动。管理人员越来越多,日趋专业化,权力从高级学术人员和他们所在的院系向院校中央转移。根据贾拉特报告的建议,大学副校长是总的行政长官,负责各等级的学术人员,而不只是领导一个委员会,副校长更像一个专业的管理者,而以前则更像一个学术人员。

四、提高了高等教育的效益

教育是一种典型的非垄断性公共物品、准公共物品,要耗费巨额的国家开支。1977/1978财政年度,英国公共服务部门的公共开支中,教育开支是83.41亿,超过军事(58.27亿)、卫生保健(68.23亿)和治安(10.37亿),只低于社会保障(151.5亿)○13。在70年代末,英国高等教育经费90%来源于政府,被指责为效率不高、与工商业疏离、缺乏竞争性而成为撒切尔政府主要的成本核算部门。效率、市场、成本、合同等新公共管理的要旨全部引入高等教育,提高了英国高等教育的效益。英国高等教育传统的“小大学、寄宿制生活和亲密的师生关系的结合”,与德国、美国高等教育形成鲜明对比。“直到最近仍旧以每八个学生一位教师的慷慨的比例在整个大学部门运作着”。

“由于这种形式的制度依靠学生对教师的低比率,它本质上是一种高成本的制度”○14。新公共管理运动要求提高高等教育的效益,主要是增加受高等教育学生人数,提高入学率。1988年后,每年平均的扩招在10%和11%之间,一直到1992年秋季财政危机发生,才从毁灭性的打击中清醒过来。1997年,英国98所大学有1408,000名学生。2003年1月,英国教育和技能部提供给国会的高等教育白皮书中主张进一步扩大高等教育的规模,以满足青年人求学的需要。现在的入学率已经达到33%,正在向50%的目标迈进。政府的权力随着高等教育的扩张而增长了,大众化的高等教育由于受教育人数大大增加,国家对其投入越来越大。在1977/1978和1996/1997之间,英国的高教开支从6亿6千7百万上升到41亿3千2百万。当财政和开支越来越大以后,英国财政部、公共会计委员会和报刊开始问这些资源有没有被合适地使用。同时,大学对社会的影响也越来越大,受到社会各界和政府的更多关注、干预。政府作为社会政治、经济的代言人,而确定高等教育的目的、审查其成本效益、评估其办学质量,大学走向社会的中心必须冒着失去自治权的危险。扩张和经济使高等教育对政治干预变得非常脆弱。

知识的生产需要自由,知识的应用需要干涉,高等教育的国家价值是一把双刃剑。总的来说,英国新公共管理对高等教育的影响呈现出与其他国家不同的特点。与欧洲大陆的分权趋势相比,英国反而表现出一种政府的集权倾向,政府、大学形成了新的权力格局。传统上,英国高等教育受两个系统的管制:一是行政的,二是学术的。由于政府的不干涉和市场力量微弱,学术权力相对于其他欧洲大陆国家要强一些。新公共管理运动以后,权力似乎已经从学术工作人员层面转移到院校、国家权威和市场。90年代早期,大学中的工作人员感到受轻视,也感到失去了社会和政治的宠爱。虽然这种情绪在欧洲大陆也有,但据卡内基委员会对学术专业人员的研究,英国学者的失落感最强。如果用克拉克的三角形权力协调模式来分析,英国开始是处于与欧洲大陆高等教育系统相对的学术控制的角上,现在则转移到国家控制和市场控制一边。是从早期专业人员控制和国家控制的不平衡,向国家———市场新的结合的转移,这与其他国家的高等教育系统运行方向相反。