新公共管理下电子政务设立思考

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一、政府职能转变:从管理型到服务型

在政治学的视角中,政府是民众契约的产物,从本质上说,它应是一种为民众和社会提供公共服务的组织。但在传统管理模式下,政府却凌驾于社会之上,成为“掌舵者”。与传统的管理理念不同,新公共管理对政府的角色定位是强化服务职能、弱化管理职能。角色定位的改变标志着政府的行政理念从传统的主体中心主义向客体中心主义的转移。传统的科层制组织模式强调秩序与行政过程,政府及其行政权力处于中心地位。在新公共管理理念的指引下,电子政务建设方向是推动政府公共管理职能的服务化,不再将对具体事务过程的管理作为自己的工作中心,而更多地“关注政府实施的各种计划、项目的有效性,表现出了一种目标导向的趋势,目标是中心,行政权力和行政行为是从属于这一中心的,是服务于目标的。而这个目标的具体表现就是‘顾客’的满意”[1]。具体表现为:

第一,电子政务建设为政府公共服务能力的提升提供了有力的手段。部门设置重复、条块分割严重以及等级制度森严是传统公共管理的积弊,由此造成公共部门服务手段单一、形式有限。电子政务为政府公共服务能力的提升创造了条件。一方面,网络化加强了政府的信息置换能力,政府可以使用各种新技术手段实现信息化管理,收集信息、处理信息、传递信息、沟通信息将以更快捷、更经济的方式进行,政府的整体行政效率将大幅度提高;另一方面,信息可以在政府部门内部为更多的人分享,这样,过去需要高层管理者直接过问的许多问题在较低的层级就能得到解决,组织内以上传下达为主要职能的中层管理可以得到精简,因信息传递不及时或错误所造成的内部消耗可以大为减少,行政程序得以简化,行政效率大幅度提高。

第二,电子政务使公众多样化和复杂化的服务要求得到满足。电子政务建设对公共服务供给的形式和手段进行了创新和再造,政府以网络为平台充分实现自己的公共服务职能,这从根本上扭转了传统模式下政府与公众间的信息不对称状态。公众通过网络及时获取政府各方面的信息,直接表达自己的意志,提出对公共服务的要求;政府也能够通过网络获知公众对公共服务的要求及公众信息的反馈,并对公众提出的各种要求迅速做出反应,这样就使政府与社会公众之间的沟通得到了加强,公众的服务要求得到了满足。

第三,电子政务的建设创建了一个公共服务不受时空制约的虚拟政府。电子政务利用信息技术打破了政府的地域、层级和部门限制,使得公众享受更完备、更全面以及无边界的服务成为可能。电子政务建设使公共部门拥有了一个以网络为依托的服务平台,在这个平台上,公众面对的是一个虚拟的功能集成的政府,他们不需要关心自己打交道是哪个部门及其提供什么样的服务,更不必到政府的办公场所,随时都可以登录到政府网站,在网上进行相关部门的链接就能获得自己所需要的服务,这样,公众办事的流程大为简化,所花的时间远少于过去。政府职能的转变使公众、企业、团体等组织真正成为服务对象:政府以“顾客”(公众、企业等)为中心,确定其服务标准并向他们做出承诺,政府角色定位相应地就从“我管理人”转变到“我服务人”。这一转变是当前世界范围内的公共管理变革的重要部分。

二、组织结构革新:从金字塔结构到扁平结构

传统的公共管理模式呈金字塔式的层级结构,在这种模式下,各公共部门之间联系较松散,组织内部的互动通常是垂直的,互动方式是命令、服从和清晰的上下级关系,只有等级结构的高层了解全面情况,组织决策也在高层。这种模式显然削弱了下级的创造力和组织活力。20世纪末,信息日益丰富、知识日益密集、变化日益迅速,上述传统的组织结构在具体操作时弊端日益明显。新公共管理作为现代政府公共服务的一种范式,理念上更加强调行政部门的工作效率、结果和服务质量,并以此作为提高绩效的关键环节,强调明确的绩效合同的机制。在此理念的指导下,电子政务建设在改变政府传统角色的同时,还应对政府的组织结构进行重组。与传统公共管理不同,电子政务的管理模式是扁平化的网络结构,是集中式管理和分散控制相结合的管理,即每一个工作部门有相对的独立性,也有一定程度的决策权,同时以网络为平台,迅速及时地传递和处理大量信息,从而大幅度减少中间环节,增大管理幅度,推动传统的金字塔型科层制结构向扁平化和网络化转变。具体操作中,电子政务可以利用信息技术构造更适合信息时代的公共部门的组织结构形式,公共部门的事务处理和业务工作进行虚拟整合,使整个服务系统的运行具有整体性与协调性。经过电子政务组织结构重组,公共部门的结构趋于扁平化,组织形态由金字塔式的垂直结构向网状结构转变,减少管理的层次,政务流程也随服务项目的不同进行了合理化的改进,组织结构上层的信息就能够畅通传达到中下层,中下层反馈的信息也能迅速地、无障碍地向上传递,不同层级之间的信息流动更加顺畅,传递过程中的信息损耗得到减少,失真得以避免。总之,在电子政务条件下,信息的传递效率得到了极大改进,网络技术可以实现操作执行层与高层决策层的直接信息沟通,从而免去通过中间层来逐级传递信息的过程,加快了信息传递的速度,“显现出政府运行的完整性和协调性,为实现没有断层、没有间隙、没有阻滞的无缝化管理创造条件”[2]。由此,中间层级得以缩减,政府部门的组织结构更为扁平。

三、权力结构调整:由集中到分散

传统的公共管理模式是一种高度集权的结构,体现出较强的控制、命令、统一、封闭性特征。信息和权力集中于层级体系的上层,在等级链条的传递中透明度不高,容易导致“黑箱”操作。与此不同的是,新公共管理更为关注结果的实现和管理者的个人责任,比以前更严格地确定政府计划是否实现了其预定目标,并将公共服务的购买者与提供者区分开,即将“掌舵者与划桨者区分开”[3]。新公共管理模式认为政府对社会事务的介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事,倡导以分权式管理取代高度集中的等级组织结构,这使资源分配和服务派送更加接近供应本身,由此可以得到更多相关的信息和来自民众的反馈。电子政务建设顺应了这一变革方向,它使权力分散、自主管理由一种趋势发展为现实的可能。一方面,电子政务改变了信息传递方式,使得各层级的管理者可以通过网络以极低的成本迅速获取信息,保证了中下级管理部门的自主决策,增强了组织活力和个人创造力;同时,由于上级能及时获得基层信息,能更有效地监督和引导下级的行政行为,从而有利于把握全局,实现政府的掌舵者角色。这一过程包含着中央政府的管理职能和权限向地方政府的下放以及同一政府部门内部上级对下级的权力下放。另一方面,电子政务使公共管理部门与公众的关系得以改变。传统的集中的权力结构不仅很难有效地倾听公众的声音,其缓慢的信息传递方式也降低了对问题的反应与处置能力,使政府对社会变动与公众要求的回应速度和回应能力下降。电子政务条件下,政府的行政过程基本置于公众视线之内,公众意见可以在行政决策和执行中得到反映,这改变了公众作为被权力控制、管制的角色;处于管理一线的人员得到授权,能够在现场做出决策。可以说,电子政务通过网络上的信息传递,通过政府内部各层级、政府与社会之间的直接双向互动模式的建立,构建起了一种民主的力量。公共权力不仅向知识型权力转变,并开始呈现出分散的趋势,呈现出真正公共性的特色。

四、信息流动机制转变:由不对称到对称

信息流动机制是指信息制定与应用的规则、对象及范围,它是政府与公众权利与义务是否平等和平衡的一个重要方面。传统管理模式中,由于社会公众利益表达的途径与渠道的有限性,使政府扮演着公共权力主体(民众)的人角色,政府与民众存在着信息不对称:政府垄断了信息权,同时也是最大的信息资源的收集、应用和扩散机构,且这些资源大部分在政府系统内部流动,并在数量和重要性上由高到低依照等级逐步递减,这既造成了政务活动对相关信息资源需求的不足,也造成公众对政府信息资源需求的匮乏。可以说,政府与公众在权力上的不对等在很大程度上根源于信息的不对称。同时,未来的社会是一个信息激增的社会,不同团体、不同个人之间知识差距和信息不对称的程度将会加大,面对爆炸式的知识增长,任何团体、个人都只可能通晓某一专业领域内的事情,专业领域之外则基本是外行,这无疑加剧了知识与信息的不对称性。决策的科学化、民主化,管理的专业化需要充分掌握信息;政府管理职能的转变要求政府与非政府组织、企业、公众之间建立更广泛的信息联系;权力下放离不开必备的信息获取渠道;服务型政府要求更多地面向公众和更多信息交流。因此,建立信息的对称机制,使政务信息公开成为制度,使政务信息在政府机构内部、外部及内外之间畅通循环,促进对信息资源的合理利用,才可能使政府真正回应社会和公众的需求,为其提供更有价值的服务。电子政务的建设为公众提供了一个公开、公正、公平地获取信息的平台,从根本上改变了政府与企业、社会、公众的信息不对称状态。在政府网站这个平台上,公共服务信息从部门和层级的界限中剥离出来,成为共享资源,社会和公众通过政府网站的数据库、虚拟空间,信息通道处于开放的状态,他们可以比以前更容易地获取公共部门的相关信息,能够直接表达自己的意志,提出对公共服务的要求,增强行政的参与性并加强行政监督。电子政务使公共部门以电子方式广泛而深入地伸向机构、公众和所有服务对象,可以及时获取信息并快速做出反应;同时各种服务对象也以电子方式广泛而深入地参与到政务活动中来,使公民具有更多的政务信息和参与途径,从而构建起一个对称的信息流动机制。

目前,我国的电子政务建设还处于起步阶段,电子政务和公共管理组织融合的问题还没有完全解决,进入21世纪,我国政府信息化的进程在明显加快,我国的电子政务建设不是一次政府行政技术改进,而是在新公共管理理论的指导下的政府管理理念的一场革命。尽管这场变革现阶段无论在理论还是实践中都存在着一些亟待解决的问题,但可以肯定的是,在现代管理理论的指导下,电子政务的建设将成为我国政府管理职能、权力结构和组织结构等转变的一次历史性机遇。