新公共管理下绩效预算改革
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20世纪70年代以来,世界范围内掀起了规模浩大的新公共管理改革热潮,政府和公共部门由于规模巨大且具有垄断性,使得政府协调管理困难。庞大的政府雇员队伍既是选民,又是管理对象,这使政府管理中出现失调、官僚主义和效率低下现象,导致公众不满,对政府的信任感下降。传统的政府行政理念和以官僚制为基础的行政模式受到了严厉批判,如何改进政府公共部门绩效,以最经济的手段、花最少的钱,提供更优质的服务,成为公共部门行政管理中亟待解决的问题。要摆脱这种困境,提高部门公共行政效果,公共部门就必须对自身的组织结构、制度安排以及现行的公共管理模式等进行检查、评估,找出症结,以寻求改革和创新之路。于是,西方国家开始把私营部门的管理理论、方法及技术运用到政府公共部门之中,政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流,出现了注重管理而不是政策,注重绩效评估和效率;重视产出目标、限制性项目合同、金钱刺激和自主管理的新管理风格。首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,“新公共管理”站在“企业化政府”的高度上,将社会公众与政府的关系,定位为新型的“公共受托责任”关系。它认为,政府公务人员应该是负责任的“管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。政府应广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面质量管理、目标管理等),重视竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。其次,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,重视提供公共服务的效率和质量。针对预算收支活动特别是支出活动的绩效评价是实现政府“企业化管理”的关键技术。预算绩效评价的引入提高了政府整体受托责任,扩大了评估政府财政状况和行政能力的信息范围,政府管理者将借助财政支出分配和使用的评价信息,来制定合理的政策目标、预算和活动计划,并对具体项目和行为的可行性和合理性做出理性决策,以引导政府资源的合理流动和运行。再者,新公共管理反对传统公共行政重既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据目标完成情况进行测量和评估。这种以引入市场竞争机制、提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”实践,成为当代西方政府改革最基本的趋势。以绩效为本、结果导向的政府绩效预算改革,采取了以公共责任和顾客至上为理念的公共预算改革策略,提高了政府公共管理和公共服务能力,成为持续改进和提高政府部门绩效的公共预算新模式,正是在新公共管理,在提高公共部门行政效果、降低行政成本、化解公共危机、实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象等观念的指引下,西方各国纷纷开始反思传统预算管理制度并主导了一场全球预算的改革浪潮。
二、西方国家绩效改革的实践催生了现代服务型政府
绩效预算是经济合作与发展组织(OECD)成员国家在新公共管理的理念和民主化的背景之下,所采用的一种追求公共服务的预算管理方式。它要求预算过程充分利用关于政府活动产出和成果的数量化信息,把财政资金分配和政府部门的绩效更紧密地结合起来,是一种与注重投入相区别的注重产出的预算。从绩效预算演变的历史来看,以提高政府公共服务水平的绩效评估始于20世纪50年代美国的绩效预算制度,兴起于20世纪70~80年代。美国尼克松政府和英国撒切尔政府的行政改革,都体现出对绩效评估的极大迷恋,其他国家纷纷效仿,以至出现“评估国”的说法。绩效预算所采取的以公共责任和顾客至上为理念的公共预算改革策略,提高了政府公共管理和公共服务能力,成为当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。成为“重塑政府”活动的重要内容。综观西方国家成功推行绩效预算改革的历史进程,笔者发现有如下特点:
(一)改革伊始,纷纷在战略性法律文件中指明提高公共服务的质量是绩效预算改革的指导方向
美国是一个法制较为健全的国家,政府活动、行为大多都有相应的法律法规予以规范、指导。为有效地推行公共部门服务绩效的评估活动,政府出台了许多相关的法律法规。例如克林顿总统执政期间,共签署了90个相关法案和50个总统行政命令,国会通过了85项立法[1]。其中,美国国家绩效评估委员会1997年2月颁布的《顾客需求战略规划最佳实践的基准比较研究报告》中曾指出:与雇员、顾客和各利益相关者的有效的内外部交流是成功的绩效评估的关键,绩效评估结果(除须保密外)应公开,与雇员、顾客和利益相关者共享,以保证国家绩效评估委员会所提出的公共服务主张得到大众的认可。澳大利亚通过制订《预算诚实宪章》和《财政管理及问责法案》等预算法律和财政管理法规,将财政管理责任移交各机构[2]。1997年议会通过了《公共服务法案》、《财务管理与责任法案》、《审计长法》和《联邦政府服务宪章》等法律[3](P205-207),进一步完善了政府公共部门绩效的责任管理,使结果导向的政府公共部门绩效考评机制进一步健全,为联邦政府各部门制定了“服务标准”,作为绩效考评的重要依据。
(二)通过签订绩效合同,预算支出绩效评估逐步由控制预算转向服务预算
在新公共管理运动的推动下,政府预算绩效评估将工作重点逐步由预算控制转向根据政府效率、服务能力、服务成本和公众满意程度等考核标准,将政府及其各职能部门的实际工作结果与绩效目标进行分析与判断,评价政府组织实际工作的成果,从而对政府组织的提供公共服务的质量进行全面的评价,以实现对政府自身预算的预测判断、监控支持、激励约束和资源优化。在英国,1979年撒切尔上台后推行雷纳评审(1980)、财务管理新方案(1982)、部长管理信息系统重点是经济和效率,其目的是通过评审来提高效率来降低公共部门的开支和运营成本[4](P24)。但其评估的侧重点主要是经济、效率,其目的仍在于效率导向的预算控制。而随着1988年的“下一步行动方案”,90年代后的“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动等一系列改革的出台,英国政府逐步扭转了80年代以来的“效率战略”绩效预算改革方向,开创了质量和顾客满意的绩效预算改革的新方向。20世纪40年代至70年代的美国,正处于“古典公共行政”的鼎盛时期,“效率至上”的价值观念得到进一步强化,这深刻地影响着政府绩效评估的价值取向。美国联邦政府在此期间进行了几次大规模的预算制度改革,即胡佛委员会(1947)、计划-执行-预算改革(1965)、目标管理(1973)和零基预算(1977)。这几次改革的共同特点是通过预算手段控制政府支出,而到了1993年美国绩效预算管理从注重运营效率全面转变到对服务绩效的考核。1993年7月,美国国会通过了《政府绩效与结果法案》(GPRA),在五大基本原则的指导下,美国绩效评估逐步制度化、法制化,标志着议会对行政部门的监督开始转到“绩效”和“结果”上来。
(三)通过公开预算评价结果,注重公众对预算改革的反馈,形成预算的回应性
绩效评估的结果要向公共部门的成员、上级部门及公众反馈,其目的在于公布、传达公共部门绩效的情况,协助公共部门管理者深入了解组织中各层面的工作效率、效果及存在的问题,使上级部门能够更好地针对公共部门的实际情况对其进行指导和监督,利于公众对公共部门的工作进行监督。为加强绩效预算改革的实际效果,1999年布莱尔政府出台了《现代化政府白皮书》,书中特别强调结果导向和公众的广泛参与;在公共服务输出方面,注重高质量和高回应性。把绩效预算作为监控质量的主要途径,改进评估和审查的原则,加强政府与公民的互动,加强预算支出效果的考察。通过规定各部门提供的服务项目以及工作目标承诺,使公共预算与其承担的公共服务的质量挂钩,实现受到公众起诉的部门将对其缩减来年的预算数额。美国也较为注重把评估结果向各方反馈。如《政府绩效与结果法案》规定每个机构在做出评估后都应作绩效报告并公布,1998年联邦政府也要求所有机构都要作绩效报告。国会可以运用绩效评估结果决定对公共部门的拨款,而上级部门用以决定是否继续放松规制,公众也可以更好地了解其所纳的税是如何使用的、是否得到了有效的使用等。
三、转型期中国绩效预算改革的价值取向
当代经济学认为,政府的功能是为了弥补“市场失灵”。政府以公开、公平、公正的特性,为社会提供公共产品,满足社会的共同需要,促进社会发展和进步,帮助社会中分散的个人或团体,降低沟通、协调的信息成本。政府管理就是提供公共服务,政府的存在是为了满足社会的需求,政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。在由计划经济向市场经济转轨的过程中,中国政府应把自己定位于按照“为人民服务”的宗旨,以公正执法为标志,并承担着相应责任的政府。应在观念上实现从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变,从“审批型政府”向“服务型政府”转变;在职能上实现监督控制向服务效能的转变;尽快按照公共服务型政府的要求,改变以前以GDP为取向评价政府和官员的业绩,建立以公共服务绩效管理为取向的管理体系,强化政府的社会服务功能,为经济发展提供优质服务。通过上述西方国家绩效预算改革的历史进程我们发现,绩效预算这种新型公共预算模式,恰恰成为了打造服务型政府的有力工具。因此,面对市场经济对中国政府职能提出的新要求,中国绩效预算改革的价值取向必然是通过在预算中的引入绩效评价,提高政府提供公共服务的能力。
四、中国绩效预算改革的路径选择
政府预算绩效评估已经引起了我国理论界和实践部门高度重视,并出现了一些零星的绩效评估实践,如2004年财政部颁布《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》(财建[2004]729号)加强中央政府投资项目(主要指中央预算内基建资金和国债项目资金)预算管理,提高投资效益,强化投资项目资金全过程监管,河北省推行的绩效预算试点等等。但客观地说,我国政府预算绩效评价还处于起步阶段,因为在公共预算中引入绩效评价不仅在于目前公共预算体系的完善,更重要的它是对旧的资源整合方式的一种变革,是一种预算体制的根本性变革。降低行政成本、提高社会服务能力的实质是对政府和市场职能的重新界定,是对政府支出范围的一种约束,这是目前转型期中国社会、特别是财政理论界对于绩效预算所赋予的历史期待。这种期待是在市场整合方式占主导地位的西方社会中所没有的,西方成熟的宪政制度已经完成了相应的使命。在宪政制度的保护下,绩效预算改革仅仅为提高政府行政效率、降低行政成本、提高公共服务质量提供了工具性评价,即国内一直讨论的公共预算支出的绩效评价问题。而在转型期中国社会,计划命令和市场价格配置两种社会资源整合方式的矛盾,集中体现在政府与市场的边界划分上,体现在财政公共服务范围的界定上,这种界定本应体现在国家的根本大法宪法当中,体现在财产权、预算权、税权的明确界定上,然而由于种种社会历史原因,目前的宪法并没有完成其相应的历史使命。因此,综观中国历经的公共预算改革,在取得稳步成果的背后,弥补制度性缺口的隐性要求越发强烈,公共预算改革走到现在,历史的重任不可避免地落在了绩效预算改革上。在改革面临各种正式及非正式的政治、经济、文化制度的约束下,中国未来的绩效预算改革应着力于在成功试点的基础上,由国务院、财政部统一制定相应的绩效预算考评体系,为推行绩效预算建立一套客观的、具有可操作性的标准。人事部针对政府绩效评价已建立起一套相对完整的政府绩效评价指标,下一步的任务就是由中央各部委协商解决政府绩效考评与公共预算的有机结合,使绩效信息成为预算分配资金的基本依据。同时,要加快公共预算资金使用的透明化工作,实现阳光下的绩效预算改革。2006年3月的全国人代会对于政府公布的预算报告就做出了预算透明的第一步,与往年相比最重要的一个变革就是散会后与会的全国代表可以把预算报告直接拿回家,不再像往年一样需要交回。针对预算透明工作,今后我们还要在预算科目的细化以及通俗化、普及化方向发展,为绩效预算改革提供准确的预算信息。对于绩效预算改革推行中的行政部门抵触情绪,我们要首先区分行政管理部门和公共服务提供部门的区别,以往的预算绩效性评价,动不动就以审计的形式对于行政管理部门的公共资金的使用情况进行查账,2004年兴起的审计风暴就是典型,这种意在控制公共支出投入的预算控制手段往往会引起各级行政管理部门的反感甚至敌对,而绩效预算改革是对公共服务绩效的一种考核,由于行政管理部门往往不是公共服务的提供者,因此绩效预算考核的重点应该由行政主管部门转向直接提供公共服务的公共事业单位或者具有公共服务性质的私营企业,对公共服务部门提供的公共产品的质量进行结果考核,既可以提高公共资金的使用绩效,同时还会得到行政主管部门的配合。最后需要指出,绩效预算的实施没有固定的模式和时间表,中国目前所处的全球化和信息化时代是中国面临的最大优势。这一时代特征对于人们改善理念、借鉴制度,引进技术提供了极大的便利。同时,我们要看到,中国是一个发展不平衡的国家,不同地区发展水平不一样,人们的法制理念以及技术手段也不一样,我们完全可以从国家和地方两个不同的层面开展工作。在国家层面上,要做好立法的准备工作;在地方和部门层面上,我们可以选择基础条件比较好的地区开展试点,总结经验,为立法提供例证,为推广这一新型的预算模式做准备。
