新公共管理外部性问题分析

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一、外部性问题及其实质

如果概略地讲，经济学曾经遭遇到和正在遭到的问题都是外部性问题，出现了的有些已经消除，有些仍未消除，没有出现的外部性问题将会陆续走到经济学理论与政府管理面前。自马歇尔以后，越来越多的经济学家从不同角度对外部性问题进行研究。其中比较著名的有庇古，奥尔森，科斯，诺思和一些博奕论专家。庇古从“公共产品”人手，奥尔森从集体行动人手，科斯从外部侵害人手，博奕论专家们则从“囚徒困境”人手，也正是因为他们研究的侧面不同，所以外部性的含义也各殊，其中比较典型有以下三种定义:第一种定义是:当一个行为个体的行为不是通过影响价格而影响另一个行为个体的环境时，我们称之存在着“外部性’，①。这一定义主要是从个体与个体行为关系来界定外部性问题，认为人们之间存在利益冲突:一个人或一些人的行动会使另一些人无辜地承担其他人行为所引起的成本与收益，反映了人与人之间的有关利益互动关系。由于人都是理性的经济人，在实践上他们都会追求自己的最大利益，这样一方的行为势必影响到另一方行为策略，从而造成双方互相对抗，消耗社会资源，从而破坏整体社会公共利益，最终也就导致个人或团体利益无法实现。第二种定义是:外部经济(或不经济)是这样一种事件，它将可察觉的利益(或可察觉的损害)加于某个人或某些人，而这(些)人并没有完全赞同，从而直接或间接导致该决策失误②。这一定义则主要是从决策成本与交易成本的角度来考察外部性产生根源。如果大家都一致同意，这样尽管决策成本相当高，但是双方达成的契约是最有经济效率的，交易费用也就很低，外部性成本较小，如果双方对某些条款持有不同讨论意见，就必然要采用其他手段来保证合同签订，如通过讨价还价，双方作出让步，这样交易费用就急剧上升，或通过多数决策规则让一部分人被迫承受他们不乐意接受的条款，这样尽管决策成本下降了，但是外部成本增加了。

第三种定义是:当某个(些)人的行为所引起的个人成本不等于社会成本时，个人收益不等于社会收益时，就存在外部性，亦即道格拉斯•诺思和罗伯特•托马斯所说的:“个人收益成本与社会收益成本之间的差异，意味着第三方(或更多方)在没有他们许可情况下，获得或承受一个收益或成本”。③这个定义主要是从收益与成本角度来推敲外部性问题。成本与收益这两个概念是经济学基础，但是碰到外部性问题，他们之间的界限就模糊了，因为一个人带来外部性时，许多人都会受益，而他本身收益却减少了，成本与收益无法测算。如个人购买地皮植树，他的成本巨大，收益却只是几棵树木，但树木带来空气新鲜，水土保持却使许多人受益。如果个人带来负外部性，其他人成本与收益无法计算。如一个人在空气中排放污染造成其他人不得不经常购买新鲜氧气包补氧，所以斯蒂格勒说:“任何生产服务在生产出时的成本就是它在其地方生产出的最大价值量，已经放弃的选择才是成本礴。科斯也在其著名的论文“社会成本问题”指出外部性问题具有相互性⑤。因此外部性问题实质上是公共权力和公共利益如何分配的问题，因为这样公共资源包括社会资源和自然资源是不能通过市场来分配的，一旦通过政府来分配，外部性问题解决所涉及的范围蕴含整个经济学主题。庇古通过“公共产品”的讨论揭示外部性问题有“不可分割性”即任何个人都不可能排他地消费公共产品，奥尔森则在《集体行为逻辑中》指出:由于个体之间的协商需要成本，他们之间达成一致以获得某种“集体产品”就很困难，因而外部性问题，又体现为个人行动与集体行动的对立，其程度和决定协商成本多寡与人数有关，科斯却强调外部性问题的相互性质，提醒我们注意在现实中，外部性问题不总是单向性的。个人之间可以通过某些行动实现一定程序的均衡，因此外部性问题解决是一种集体行为。诺思则表明:“搭便车”行为是制度变迁的障碍，因此，必须要有成功的制度创新克服外部性。正是外部性问题内涵错综复杂，涉及面极广，而它本身又不是通过市场来解决，必须依靠政府主导行为来解决，这对政府管理行为带来极大困难，但是外部性问题又怎样被纳人行政学研究的范畴呢?

二、外部性问题与政府行为选择

外部性问题是经济学的一般化分析单位，但经济学关注的是外部性与企业生产的问题，而很少从政府行政活动内部特性来分析外部性问题。随着西方行政学的公共财政研究的发展，才陆续关注到政府行为与外部性问题。因此，尽管以前经济学在理论上分析了外部性问题，但没有与行政学的基本方法与途径合并解决它。而行政学尽管在实践中对外部性问题治理却只是照搬经济学所提供的建议。而新公共管理者们力图使行政学与经济学无论在理论还是实践上相互吸收、融合形成政府有效管理的新途径，回答威尔逊提出行政学的两个目标:“第一，政府能够适当地和成功地进行什么工作;第二，政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的成本完成这些工作”。事实上，传统行政学两个目标完成隐含着一个重大前提是政府必须对行政事件结构进行透析，以确定它们的成因、特性以及可选择解决的手段，而这个前提正是以往传统行政学和新公共行政学未曾关注到的。而新公共管理则将自己的视角转移到它的身上。按照奥斯特罗的说法，公共管理学或公共管理学家们从以下几个方面来研究机构设置与公共部门之间的关系:“(1)把个人作为基本研究单位;(2)用外在事物，公共财产，公共事业等概念来说明行政管理事件的结构;(3)分析不同的组织，不同的决策对公共事业或公共服务的效益所起的作用;(4)用效益准则或其他方法评估上述意义’场其目的是维护公共利益，提供公共服务，保持社会处于良性运转之中。由于引人外部性问题重新解释行政管理事件的结构从而也为政府行为提供了大量的思路:

1、由于公共产品消费非排他性，政府可将一些公共产品实行经营权与所有权相分离，实行公共产品消费低收费制，从而一方面减少人们对公共产品消费，增加私人产品消费，同时也改变公共服务者激励机制，减少公共产品带来外部性。具体表现有两种形式，一是经营权与所有权完全分离，通过消费者的付款来平衡公共产品的税收，从而直接降低公众纳费水平;另一种是将所有权与经营权部分分离，即政府规定消费的价格，引导消费者去消费私人产品，吸引私人投资，从而产生私人产品公共利用，间接地削弱公众纳费水平及其财政开支，这也是对西方各国面临的财政危机以及公民反对增加税收的双重困境的一条途径。

2、由于个体理性集体理性对立从而引起外部性问题，政府可以增加个体选择机会，减少公共选择的旭尬。例如政府推动公与私的竟争策略。通过将一些具有执行功能的机构削减，成立新的公共组织或私人公司，在公共服务中建立内部市场，将政府公共部门的事务和业务通过合同出租制，招标给各种公共组织，私人组织以及非盈利性组织，让个体从其中选择性消费，从而避免通过投票等公共选择性行动去决定该产品是否有必要提供。

3、由于外部性问题具有相互性，容易造成成本与收益模栩，政府通过发挥自己的权威作用，界定一些公共责源的产权保护公众的利益，维护公共利益在人类发展中免受践赌。例如政府通过将净洁的河水所有权判给公众以及未出生的下一代，从而避免了人类有限理性对整个人类的伤害。

4、由于“搭便车”引起外部性问题，从而导致“公共悲剧”，政府可以通过强制性制度变迁进行制度创新，使外部利益内部化，从而减少外部性问题。例如政府可以打破垄断，从而减少搭便车行为，像创立新的竞争实体。实行块块分割，进行股份比例控制，经营范围分割，开放基础设施从而减少该组织内部成员搭便车行为。

三、“外部性问题”的行政学意义

由于外部性问题产生和解决所涉及的知识面极为广泛，它不仅涉及到福利经济学，交易经济学，信息经济学，博奕论还涉及到公共哲学，公益政治学，人类学，文化学，它反映的不仅是人类经济利益的冲突而且凸现了人类理性固有的缺陷。因此，它在行政学中的引人对行政学本身有着重大意义:

1、拓宽行政学研究主题。传统行政学研究主要偏重政府自身的管理，而对政府具体行政行为原因研究较少，主题过于狭窄，由于行政学引人外部性问题研究，将交易行为，制度选择，公共选择，个体选择等许多经济学主题纳人自己范围之中，为行政学的发展注人新的活力。

2、改变传统行政学研究方法。传统行政学是以政治学研究和法学研究途径去探讨政府行政行为，这对政府在治理外部性问题以及与企业、社会关系解释缺乏说服力，违背个人理性导致政府行为失败。通过引人经济学途径及主题，尽管这种“以经济学为基础的研究方法对公共行政学的传统主流理论构成严峻挑战，因为它拥有一促进通用的分析语言，广泛地采用了以公共消费者为导向的方法来研究公共服务，如果说公共行政学传统主流研究方法对20世纪早期美国行政学发展作出了贡献，并占据了相当重要的学术地位的话，那么，现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法所取代心。但是它却更能解释政府失败，市场失灵等重大问题。

3、为政府管理研究提供新的思路。传统的政府管理改革仅从政府内部着手，认为政府失败是政府庞大，人员过多，行为不力，因而改革总走一条内生化道路，实际上效果总不令人满意。通过引入外部性事物，公共财产等概念来分析政府行政管理事件的结构，从微观上重新思考政府与市场、政府与社会各自的微观区域，有利于政府以最经济、最有效率的手段解决面临的难题，收到最好的效益，这也正是新公共管理倡导的“公共利益与公共服务除了公共机构、官僚机构之外其他组织亦能提供”。正是通过其他组织参与，使公共服务真正能达到经济、效率、效益、平等“4E”公众满意水平。

总之，新公共管理视野中新的主题及方法如奥斯特罗姆所说:“当代政治经济学家的著作，以经济理论为基本模式，对传统行政管理理论的众多基本理论提出了挑战’叼，也正是如此，有些人说新公共管理没有什么创新，无非是对公共部分进行微观经济分析。