新公共管理与警务机制创建

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一、新公共管理兴起的历史背景

首先，政府的规模受到了广泛的扦击。公众认为政府机构和官员队伍过于庞大，浪费了过多的紧缺资源;政府介入的活动过多，范围太广;政府官僚制的工作方法造成工作无起色和效率低下，贪污受贿时有发生。其次，经济理论的变革。经济学的理论特别是公共选择理论、委托人/人理论和交易成本理论对传统的公共行政模式产生了极大的冲击。公共选择理论认为，“最好的”结果应是市场作用的最大化，政府作用的相应减少;委托人/人理论认为，作为社会公众人的政府不可能完全代表委托人即社会公众的利益，政府并不值得完全信赖;交易成本理论则要求将竞争引入政府部门，彻底改变政府部门只重投人、不计产出的弊端。再次，私营部门的变革和国家之间的竞争。政府的管理及其效率直接影响着企业和国家的竞争力。在经济全球化进程中，企业面临更加激烈的国内外竞争，企业管理出现了革命性的变革:分权、减少等级层次、重视质量、接近顾客等;同时，国家之间的竞争也日趋激烈。这些都对政府的能力提出了更高的要求，而传统的行政模式提供不了挑战期间所要求的这种能力。第四，技术变革。科技进步特别是信息技术的发展，对政府原有的行政模式提出了挑战，使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济社会发展需要的新的政府管理模式。

二、新公共管理的主要思想

(一)进行专业化管理。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定的法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制。虽然任何组织必须具有规章制度才能有效运行，但过于刻板、过于繁琐的规章制度会适得其反。“我们接受规章和繁文褥节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得如蜗牛爬行。”新公共管理认为企业家式的政府是具有使命感的政府。企业家们确定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比只知照章办事的组织士气更高，也更具有灵活性和创新精神，从而也更有效率。专业化管理主张让管理型而不是专家型的人员担任部门领导。

(二)树立成本效益观念，高度重视绩效。传统的公共行政模式注重的是投人，而不是产出。由于不衡量效果，所以也就很少取得实效，并且在很多情况下，投入越多，得到的效果反而越差。与传统公共行政模式不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，关心政府部门直接提供服务的效率和质量，主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共管理领域，以提高政府工作效率。尽管政府公共管理与企业或私营部门管理在各自的性质、目标、对象上具有很大的不同，不加区别地采用企业化的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的很多科学方法值得政府部门借鉴。

(三)政府应减少等级层次，推行授权或分权法。政府组织是典型的等级分明的集权式科层制组织，这种组织结构将政府组织划分为具有许多层级的条或块。政府工作人员认同自己所在的这个层级组织，跨组织层次和跨组织部门之间的信息交流非常困难，难以协调一致地对新情况做出反应，这种组织形式也很难适应不断变化着的外部世界。而企业经营管理层采取了分权的办法，通过减少等级层次、授权和分权的办法，对外界的变化迅速作出反应。新公共管理认为，与集权的组织结构相比，授权或分权的组织结构具有更多的灵活性，能对新情况和顾客的需求变化迅速做出反应，也有更强的创新精神和责任感、更高的士气和效率。因此，新公共管理主张政府组织结构应进一步扁平化，减少等级层次，给下级更多的权限，甚至将服务与管理的职能下放给社区、志愿者组织、行业组织、家庭等，让他们自我服务、自我管理，而政府则集中精力做好决策和引导工作。

(四)政府部门向更具竞争性的方向发展。传统的观念认为，微观经济领域应由私营部门承担，公共服务领域应由政府垄断。而新公共管理则认为，政府管理应广泛引人竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让私营部门参与公共服务的供给，通过竞争提高公共服务供给的质量和效率。

(五)政治性更强。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，政治与行政分离是幼稚和不切实际的，政府的行政按其自身性质不可避免地是一种政治过程。新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。正视行政机构和公务员的政治职能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策更加有效地发挥其社会功能。

(六)对客户的高度关注。传统的公共行政组织结构是等级森严的科层制结构，造成了公务员唯上不唯下的弊端。新公共管理认为企业管理中高度重视市场需求和顾客反馈，可以为公共管理所借鉴，公共管理者也应以服务对象的满意为工作准则，对服务对象的需求和意见反馈给予高度关注。

三、新公共管理对现代赞务机制建设的借鉴意义

(一)积极推行警察部门的专业化管理。多年来，各级公安机关坚持从严治警的方针，大力加强公安队伍的正规化建设，队伍的整体形象有了明显的改观，总体成效是好的。但在实践中也存在一些问题，使基层民警不堪重负，心理压力大，同时也在一定程度上抑制了民警的主观能动性和创新精神，影响了队伍的生机和活力。因此，公安机关可以适当借鉴新公共管理思想，将正规化建设与调动民警的主观能动性有机结合起来，大胆引进企业部门的成功管理经验，大力加强警察部门的人力资源建设，重视民警的个人发展，培养一批企业家式的公安机关管理型人才，以有效提高警察部门的管理效能。

(二)引入企业化管理机制，改进警务绩效。上个世纪80年代以来，虽然我国警务改革频频进行，花样不断翻新，但成效不甚理想，其主要原因是与传统行政管理部门存在着相同的毛病，即关注的焦点是投人和过程，而缺乏成本效益观念，致使警察部门内部的低效率和警力、经费浪费现象大量存在。提高警务效率的有效办法就是在警察部门引人企业化管理机制，围绕成本观念和绩效评估开展警务改革。如打破8小时工作制，实行严格的分班制度;警力安排上根据警务工作量作弹性变化，将警力安排在最需要的时间段;适当控制“大呼隆”的统一行动;为节省经费投人，在安排内勤、文书等工作人员时招募一批有技术、低待遇的文职人员;等等。

(三)明确各级会安机关的职责权限，赋于基层更多的主动权，做强派出所。我国公安机关是高度集权化的组织，这种组织形式有利于警令畅通，但同时也存在许多负面效应。警力配置头重脚轻，囤积在上级部门的警力过多，必然会导致会议多、文件多。各级公安机关的职责权限没有明确的划分，上级可以随意地给下级下指标、下任务，搞考核、检查、评比，专项行动一个接着一个，严重制约了基层公安机关的主动权，不利于基层公安机关和民警积极性的发挥。而且各级公安机关内设机构过多，部门林立，讲究上下对口设置，每个部门都希望把本“条条”做大，出台了许多只对本部门有利的制度措施，影响了公安机关整体作战效能的发挥。因此，必须进一步明确各级公安机关的职责权限，赋予基层更多的自主权，减少各种会议、文件、专项行动和各种考核、评比、检查对基层正常工作的干扰。在当前，最主要的是在警力、经费、装备上做强派出所，提高派出所的工作地位，在制度上保证派出所有工作的主动权，建立派出所工作的科学评价体系，使派出所能对当地的社会治安和群众的治安需求迅速作出反应，真正担负起保一方平安的重任。

(四)引入竞争机制，利用市场和社会力量推进警务社会化。仅凭警察机构内部的有效运作，就希望大幅度提高警察工作质量是片面的。因为警察部门是垄断的，不存在竞争。根据公共选择理论，只有靠外部的竞争压力才能真正迫使警察机构改变服务态度和科学高效地履行警务职责。当然，警察机关是一个特殊的政府部门，掌握着具有很大国家强制力的警察权和打击、防范犯罪的技术手段，具有非国家警察不能履行的性质，能够引人竞争的警察业务也是比较有限的。尽管如此，推行警察工作社会化对现代警务机制建设的意义仍是不能忽视的，许多西方国家在这方面已经做了有益的尝试。比如英国就提出“警察民营化”的理念，成立了大量的商业保安公司，履行了国家警察的部分业务，以商业运作的方式有偿为公众提供安全服务，收到了一定的成效。我国虽然也有群众性治安组织和保安公司，但他们是在公安机关的指导下开展工作，其中大部分保安公司还附属于公安机关，不可能与公安机关竞争，因而也就没有形成促进公安机关内部改革的外在压力。其实在我国，除具有严格意义上国家警察权范畴的强制措施和正规执法活动外，公安部门的治安管理、巡逻防范、商业性活动保卫、救助服务等领域的很多职能是可以由商业性的保安服务公司来承担的。

(五)增强政治敏锐性和责任感。新公共管理改变了以往要求公务员保持政治中立的主张，高度重视政治对公务员的影响。这一点给我们的启发是，现代警务机制建设绝不可能脱离国家的政治体制而单独进行，必须与政治体制改革和行政管理体制改革有机结合起来。如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使党和政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险，也就根本谈不上警务机制建设了。公安部在认真总结建国以来特别是改革开放以来公安工作实践经验的基础上，提出了公安机关担负着“巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业”三大政治和社会责任。因此，现代警务机制建设中要使民警充分认识到公安工作所负有的特殊政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行公安工作职责的目的。

(六)让社会公众有更多的知情权和监督权。新公共管理来源于企业管理，而对顾客的高度关注是企业管理的一个基本出发点。警察的服务对象是人民群众，以人民群众为中心的现代警务机制建设旨在使公安机关能更好地对人民群众的要求做出反应。经济合作与发展组织在一篇论文中曾提及，可以通过提高行政体制的可理解性、对顾客的需求给予满足、保证政府与公民联系渠道的畅通以及推动公民的积极参与等方法改进对公众做出的反应，这些措施就是“行政就是服务，公众就是顾客”运动的一部分。新时期公安机关要高度重视群众的治安需求、意见和呼声，从制度建设上体现以群众为中心的工作模式，加强内外监督机制建设，真正落实有关工作措施。通过电子警务网站建设等途径，推进警务公开，加强与社会公众的双向沟通;通过加强社区警务建设，密切警民关系，挖掘社会治安资源;通过对组织外部关系的关注，加强警察公共关系建设，改进警察形象，争取有利于公安工作的社会环境。