中国公共管理社会化发展
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在公共管理社会化的浪潮中,中国的政府管理究竟有没有必要和可能推行公共管理社会化,这也许是人们认识并不一致的问题。比如,有一种观点认为,中国与西方发达国家所处的发展阶段是不相同的:西方一些国家目前建立的企业型政府,是适应了后工业时展需要的,而中国目前仍处于工业时代,官僚制型的政府模式仍占据主导地位,加上中国社会整体发育程度较低,目前还不具备大力推行公共管理社会化的条件。事实上这种观点是有失偏颇的。因为,第一,中国虽然从整体上仍属于发展中国家,经济社会发展的总体水平与当达国家有较大差距,但这并不意味着发达国家走过的发展道路,包括期间的许多弯路,中国也必须重新走一遍。比如在对待环境问题上,一些发达国家就曾经历过先污染后治理的经历。作为后发展国家,中国完全可以除弊兴利,避免重蹈发达国家的覆辙。同样,在公共管理社会化方面,中国也应借鉴发达国家的经验,少走弯路。第二,中国虽然把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标模式,但计划体制的惯性,以及传统的政企不分、全能型政府、直接干预等仍然是困绕政府管理有效性的主要障碍,而这些问题的解决,只能通过引入市场机制,大胆吸收企业型政府的某些做法,才能使政府管理走向现代化。第三,中国发展市场经济的时间虽然不很长,目前社会的整体发育水平也还不高,但这些不应该成为影响中国公共管理社会化的理由。相反,我们应该紧紧把握住市场化的改革进程,不失时机地推进公共管理社会化。从中国目前改革与发展的实际情况看,不是我们要不要推进公共管理社会化的问题,而是如何不断创造条件加快公共管理社会化步伐的问题。因为大量事实证明,在市场经济条件下,政府如果不积极推进公共管理社会化,不仅政府难以适应民众对政府提供的公共服务、公共管理事务日益增长的需要,而且还会带来一系列严重的后果。比如,在公共管理、公共服务的范围日益扩大的社会条件下,政府不可能无限制地扩大机构增加人员财政开支,以满足社会的这种需求。
如果是这样,那只能无休止地增加民众的负担,最终只能引起老百姓的强烈不满。可见要使政府的能力和它的作用相符合,使政府在保持适度规模和有效的前提下,最大限度地提供各种公共管理和公共服务,就必须大力推行公共管理社会化以及与此相联系的公共服务市场化。再比如,在政府管理中,要改变传统的管理方式,如过度控制、层层审批、缺乏透明度和程序以及由此导致的种种权力滥用、官员腐败等现象,几乎是长期困扰我们的重大难题,尽管这些问题的出现有很多复杂的原因,但与我们没有大力推进公共管理社会化至少是有一定联系的。从这个意义上说,推进公共管理社会化不仅是市场经济发展的必然要求,而且也是政府自身管理现代化的客观要求。
二、中国公共管理社会化的主要内容
作为一个正在建立市场经济体制的国家,中国的公共管理社会化只能根据中国的国情,有选择、有步骤地进行。从我国当前的实际状况看,在推进公共管理社会化的过程中,重点应放在以下四个方面。第一,在国家的基础设施和公共项目的建设中,要引入市场机制,大力推进公共管理社会化。我国目前正在进行大规模的经济建设。在今后几年内,国家为了扩大内需,拉动国内需求,还会投入大量的资金进行基础设施和大型公共项目的建设。为了确保这些重大公共项目和各类基础设施的基建质量,必须采取一系列重大举措,其中一个重要内容,就是要坚定地推进公共管理社会化。比如,在所有的国家投资兴建的基础设施的公共项目中,坚持公开、公正的招投标制,就是一个典型的例子。只有通过面向社会公平竞争,公开操作,实行社会化管理,才能保证施工队伍的质量,最终才能严把工程的质量关。这是一个浅显的道理,但真正操作起来并非易事。这里面既有公共管理的指导思想问题,也有具体的、科学的管理方法和管理手段的问题。第二,政府职能外移,发挥社会自身在公共管理中的作用。在政府职能转变中,要将那些可以由社会承担的职能尽量转移出政府,交由社会中介组织来承担。这中间又可以分为两种情况:一是在解决政企不分的关系问题时,首先要解决政企的职能错位问题。也就是说,要把应归还给企业的权力不折不扣地归还给企业,把企业原来承担的那些本属于应由政府承担的职能承担起来,使企业能够真正轻装上阵,充分发挥其市场主体的作用。二是政府在全面清理原有职能的基础上,把那些可以转移出去的职能尽量转移给各种社会中介组织,使其能够代替政府行使一些公共管理和公共服务的职能。这样不仅可以精简政府的组织机构,减少财政开支,还可以有效地提高政府的管理效率。第三,放松对市场的限制,扩大准入的领域。推进公共管理社会化的一个重要内容就是要放松对市场的限制,不断扩大市场主体准入的领域,我国在这方面有很大的潜力。比如在邮电、电讯、电力、交通等领域,目前在市场准入方面依然限制较多,不利于这些行业的发展,也容易导致垄断。在推进公共管理社会化的过程中,除少数特殊行业和部门外,要放松政府的准入限制,减少政府的审批制度,最大限度地打破行业、部门的垄断。第四,深化改革推进事业单位的社会化。对国家兴办的事业单位要进行全面改革,使其逐步走向社会化的道路,是我国公共管理社会化的一个独特内容,也是我们面临的一项艰巨的改革任务。我国的事业单位种类繁多,覆盖面广,管理体制复杂,是我国财政供养的大头。多年来,事业单位在两个文明建设中发挥了重要作用,但目前存在的问题也相当突出,必须改革。事业单位改革的基本方向是实现社会化。也就是说,要通过推进公共管理社会化,把事业单位最终推向社会化的道路。通过以上分析可以看出,在我国市场化改革的进程中,推进公共管理社会化不仅是一种必然的趋势,而且有很丰富的内容。许多问题我们现在看似乎难以解决,但从发展的角度看,只要寻找新的解决途径,采取新的手段,就会得到有效的解决。公共管理社会化,也许就是这样一条有效的道路。
三、中国推行公共管理社会化的有利条件分析
公共管理社会化,从本质上说就是要运用市场机制的作用,推动政府管理的现代化,使政府的能力和作用、政府规模和社会需要相适应。那么,目前中国的政府管理究竟具备不具备这样的条件呢?这是我们必须深入分析的一个问题。为了说明问题,我们有必要对中国改革开放以来市场化改革的进程、社会发育以及行政体制改革等作一简要分析,以说明在我国推进公共管理社会化的必要性和可能性。
1•改革开放以来中国社会发育程度的提高,为公共管理社会化创造了一定的社会条件。我们知道,改革开放以前,中国社会是一个发育程度较低、分化速度缓慢、有较强同质性的社会。在那样的条件下,社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一,社会资源和权力高度集中,国家具有很强的动员和组织能力。与此相联系,社会的组织类型和组织方式也简单划一,并按照相同的模式建构和按统一的方式运行,所有社会组织,不管是政治的、经济的、事业的,都由政府控制和管理。由于社会资源高度集中,使得每一社会组织除从国家获取所需资源外,没有其他渠道,社会组织之间缺乏横向联系,各种要素和资源也很难横向流动。但改革开放以来,情况则发生了很大变化。其主要表现是:首先,政府和社会组织体系之间开始建立新型的关系,主要是政企分开,政府变直接管理为间接管理。其次,产生了游离于行政体系之外的新的组织要素,如没有单位归属的“个体户”,没有部门归属的私人企业。各种社会中介组织也随着市场经济的发展应运而生。第三,出现了独立化和分散化的经济活动主体,它们正寻找再组织的途径。如各类协会等,大大增加了社会横向联系的机会。第四,在此过程中,社会分化速度加快,出现了大量的多元化利益群体,他们正寻找新的利益表达的途径。这些新的利益主体不满足于原有的隶属于本单位的利益表达渠道,需要建立新的利益表达途径。第五,“单位”和“部门”的特权在某些领域中已经动摇,出现了跨单位、跨部门的社会参与的要求和活动。上述变化,不仅促进了社会自我管理程度的提高,而且也有利于公共管理社会化的推行。
2•中国市场化改革进程的不断深入,以及与此相联系的市场机制的确立,为公共管理社会化创造了一定的运作条件。中国明确提出建立社会主义市场经济体制目标的时间虽然在90年代初,但正象人们所熟知的,改革开放伊始,改革的市场导向性就是十分明显的。从农村改革中家庭联产承包责任制的推行,到城市改革中大力引入激励、竞争机制,都是市场化改革的具体体现。正是这种市场化的改革,从根本上动摇了传统计划经济体制一统天下的格局,改变了经济社会运行中僵化、停滞的局面,也为市场经济体制目标的提出扫清了种种障碍。从这个意义上说,中国改革开放的20年,实际上就是市场化改革不断深化、发展的20年。在市场化的改革中,一个核心的问题是按照市场运行的客观要求确立市场机制,也就是说,要按照公开、平等、竞争、择优的原则,实现市场的公平交易,维护各市场主体的利益。市场机制的形成和确立,不仅改变了人们的价值观,增强了社会的活力,而且在推动公共管理社会化方面也有重要意义。因为政府在推动公共管理社会化、特别是公共服务市场化方面,是不可能离开市场运作机制的,一方面,政府可以运用市场机制的杠杆,在更大的范围内选择公共事务的具体承担者,节约财政开支,提高行政效率;另一方面可以扩大公共管理的范围,提高公共管理社会化的水平。应当说,中国在市场化改革中所形成的市场机制,为政府大规模地推进公共管理社会化提供了重要的手段。
3•政府机构改革与职能转变,为公共管理社会化创造了体制条件。如果说中国社会发育程度的提高、市场机制的确立为政府推行公共管理社会化营造出有利的外部环境,那么,中国政府适应现代化建设的客观要求自身所进行的一系列变革,以及这种变革对转变政府职能任务的提出与实践,既成为公共管理社会化的直接动因,也为公共管理的社会化创造了体制条件。众所周知,中国从改革开放之初,就迈上了行政改革的漫长道路。不过,中国行政改革起始阶段,并不是首先从体制本身切入的,而是从政策调整开始的。用强化旧体制执行新政策,是1982年以前行政改革的基本特征。但是,当新政策的巨大能量释放到一定程度并与传统的计划体制的内在冲突加剧时,行政体制改革的任务才被历史地提上了议事日程。否则我们就难以理解为什么在改革开放之初短短四年多的时间里,国务院的机构由1977年的53个,迅速膨胀到100个,这些增加的部门绝大多数是管理经济的部门。因此,从1982年起,我们不得不对政府的行政管理体制进行大规模的改革。但是现在看来,这次机构改革尽管各级政府的部门有了较大幅度的减少,其他方面也取得了一定的成效,如国务院的部门由100个减少到61个,但从整体上看,仍然是数量增减型的。在当时中国改革的重心主要在农村、经济体制改革还没有全面展开以及仍然坚持计划经济的情况下,这一改革是不可能真正触动旧体制的。
1984年后,情况则有了很大变化。一方面中国改革的重心已由农村转向了城市,城市的改革远比农村复杂得多;另一方面随着经济体制改革的全面展开和不断深入,我们不仅认识到了发展社会主义商品经济的必要性,而且开始意识到适应商品经济发展需要,还有一个转变政府职能的问题,也就是说政府管理的职能、方式也要随之变化。正是从这个意义上,我们说,1988年在改革开放以来进行的第二次政府机构改革中,中央提出转变政府职能的任务,不仅对后来的行政改革产生了深刻的影响,政府职能转变与否成为衡量机构改革成效的一个新的重要标准,而且也成为行政体制改革由简单的数量调整到体制创新的重要标志了。当然,提出转变政府职能的任务并不等于政府职能就可以顺利地转变,这两者之间还有很长的距离,隐含着深刻的矛盾。中国后来改革的实践也完全证明了这一点。1993年以后的行政体制改革,应该说是建立在全新的社会主义市场经济基础之上的,这是与前两次政府机构改革完全不同的,这使转变政府职能的问题更加突出。如果说在市场经济体制的目标没有提出之前,转变政府职能的内涵,主要是使政府管理适应有计划的商品经济发展的要求,那么,在资源配置中起主导作用的市场经济条件下,对基本属于计划管理模式的政府管理职能转变的力度,必然更大。再加上人们对象中国这种政府主导型的市场经济模式还缺乏深刻的理解,从而使这个问题变得更加复杂。这中间既有政府的宏观调控问题,政府与企业的关系问题,政府与社会的关系问题,政府自身的行为问题,还有这几者之间关系的配套改革问题等。正因为如此,政府职能转变就显得尤为紧迫和重要,也成为长期困扰我国改革与发展的重大难题和行政体制改革的重点。政府职能难以转变的另一个问题是,政府职能究竟应当转向何处?在1998年以前的历次机构改革中虽然进行了许多有益的探索,也取得了一些进展,但似乎一直没有形成统一的共识,以致影响了这方面的实践。1998年的政府机构改革明确提出,要把政府职能转变到宏观调控、社会管理、公共服务这三个方面来,从而使政府职能转变的内涵更加明确,对行政体制改革中政府职能的转变,有着重要的指导意义。为了保证政府职能能够顺利转换,这次政府机构改革不仅大刀阔斧地精简政府机构,将国务院的组成部门由40个精简为29个,撤销了所有的工业经济管理部委,将其变为由国家经贸委管理的国家局,规定所有的工业经济部门不再直接管理企业,而且对国务院的所有部门的职能按照权责相一致的原则,进行了大幅度的调整,规定相同或相近的职能交由一个部门管理,克服多头管理和政出多门。据资料显示:在这次政府机构改革中,仅国务院各部门的内设机构就减少了四分之一,有200多项职能被下放给地方政府、企业或社会中介组织;有100多项职能在国务院各部门内部进行转换;人员精简了近50%。所有这些,不仅为政府职能转变奠定了基础,而且也为推进公共管理社会化创造了有利的体制条件。
