中西公共管理对比及启发
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20世纪80年代后,随着知识经济时代的到来,西方各国掀起了公共管理改革的浪潮。在我国,党和国家为了建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制进行了持续不断地改革。虽然我国和西方国家政府改革的起始时间差不多,但是在改革的背景、条件、动力、内容等方面却有明显的不同。比较之一:在改革的社会背景上,西方国家的“新公共管理”运动是在市场机制成熟、经济发达和官僚体制充分发展的背景下进行并取得一定成功的。我国的政府改革则是在经济基础相对薄弱,市场机制不成熟,法律体系不健全的背景下开始的,这就决定了中西改革的重点、难点、路径和方法等方面的不同。比较之二:在改革的技术条件上,西方国家的公共管理改革是与信息技术的高度发展相适应的政府管理方式的变革,公共管理中的日常工作趋向电子化,信息收集与传递更加快捷,信息技术中的具体应用技术被广泛运用到政府的公共管理中来,从而导致分权型行政组织逐步取代等级严密的行政组织,提升了政府工作的效率,增强了政府工作的开放性和透明度。在我国,信息技术的发展与应用虽然取得了一定的成效,但仍处于初级水平,因此公共管理改革不具有完全的信息化基础,这就在一定程度上影响了政府工作效率以及政府工作的开放性和透明度,从而也在一定程度上制约了政府改革的进程。比较之三:在改革的驱动力上,西方国家的公共管理改革是为了适应经济全球化和信息化的快速发展对政府管理提出的新要求,是为了摆脱政府管理危机、财政危机和信任危机的困扰,是为了提高国际竞争力和政府办公效率而进行的改革。我国的公共管理改革则主要来源于体制性变迁的要求,是为了解决如何转变计划经济体制,使政府管理与市场经济体制相适应而进行的改革。比较之四:在改革的内容上,西方国家的“新公共管理”政府改造运动以及多视角的方法,对传统公共行政模式造成巨大的冲击,几乎从公共行政的每个重要方面都对传统行政理论特别是韦伯的理性官僚制理论发起了挑战。这种改革主要集中在:调整政府与社会、市场的关系,优化政府职能;利用社会力量,实现公共服务社会化;改革政府部门内部的管理体制,提高服务质量和改善政府公共机构形象。[1]我国改革开放以来进行的四次大的政府机构改革,则主要集中在政府机构设置、政府职能的调整和人员的精简等方面,并取得了一定的效果,然而这与西方国家政府改革的内容相比,无论从深度上还是广度上都是远不能及的。
二、中西公共管理模式的比较
公共管理模式是指公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场关系的处理方式或政府与市场的分工方式。政府对公共管理模式的选择,直接关系到政府公共管理功能的定位以及政府对公共管理的参与程度和参与方法。[2]中西公共管理模式的形成和发展有着不同的社会背景和条件,因而表现出各不相同的特点。
比较之一:在公共管理理念上,西方国家的新公共管理模式以服务为理念,政府及公共部门由领导者转变为服务者,使政府和公民处于同一层次、同等地位,公民可以参加公共物品生产和公共服务的过程之中。在我国现行的公共管理中,“官本位”思想依然占据主流地位,公共性意识比较淡薄,仍习惯于自上而下的“指挥式”行政管理,掌握公共权力的人往往把自己当作权利的所有者和社会的主人,强调公民对政府管理的服从,而公民也习惯于依赖政府。
比较之二:在公共管理方法上,西方国家的新公共管理模式是采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)和运用现代信息技术(IT)等手段来进行的管理,其主要方法有:编制战略计划、推进政府部门的改革与发展、倾听顾客意见、改善服务质量、评估政府绩效、推进电子政务,[3]并呈现出综合化、技术化和市场化特点。我国在公共管理上虽然作了较大的改革,但基本上仍然应用层层申报、层层审批的单向的、传统的、复杂的管理方法,而利用现代信息技术等手段进行政府公共管理还相对滞后。
比较之三:在公共管理组织上,西方国家的新公共管理模式是面向市场化,并通过民营化或市场检验及合同外包,使组织人事制度更加灵活,是一种宽职能和少机构的运行模式。改革开放以来,我国虽然进行了几次大刀阔斧的政府机构改革,但仍未脱离官僚制的窄职能和多机构的运行模式。
比较之四:在公共管理主体上,西方国家强调公共管理的主体由政府向私有部门转移,政府在运作中吸引市场力量。我国的公共管理则主要以政府为主体,仍属“政府主导型”,公共服务和公共设施都由政府提供,各种决策由政府制定并强制执行。
比较之五:在政府与社会关系上,西方国家的新公共管理模式倡导公共与政府部门间互动式双向传输,可以自由选择,政府和非政府组织以及私有工商部门之间进行合作或合并,“在各个政府层级之间,在监督机构与执行机构之间,在公共的与私人的各生产单位之间引入一种更加契约化、更多地参与和更大的选择自由的关系”。[4](P30)在我国现行的公共管理中,政府通过法规和等级权威来管治行政行为,政府与社会仍是单向性关系,政府是实施者,社会是接收者,两者之间缺乏双向互动传输和自由选择合作的关系。
三、对我国新一轮政府改革的启示
已进入21世纪的中国,要开展新一轮的政府改革,既不能对西方国家的“新公共管理”照抄照搬,也不能视而不见,唯我独尊;既要看到新公共管理模式在西方国家运作的成效和问题,又要分析这种创新模式对我国新一轮政府改革带来的影响和启示。
启示之一:必须坚持全方位的改革。如前所述,以往的政府改革把重点放在机构和人员的裁减上,忽视了公共管理其他方面的配套改革,这在一定程度上制约了政府改革的进程。但随着我国改革开放的深化和市场经济的不断发展,应高度重视政府改革的配套工程,将组织变革、职能转变和管理方式的更新有机结合起来,系统的、全方位的推进新一轮的改革,使政府通过改革真正做到“强身”,以实现改革的最终目标。
启示之二:努力改善市场与政府的关系。在我国,完全的市场规则在当前并不完全适用于公共管理领域,但政府与市场也并不是彼此隔离的。由计划经济体制向市场经济体制转轨,不仅体现在政府对市场的作用,而且要充分利用市场对政府的反作用,遵循市场经济规律,发挥市场机制的功能,提高政府工作效率。在职能转变中,政府要适当分权和授权,这不仅不会削弱政府的权威和力量,而且会使政府成为一个“航员”、“服务员”和“裁判员”的多种角色。
启示之三:提高政府公共管理的工作绩效。在政府工作中可以引入一些企业管理的方法、原则、经验,特别是绩效管理、成本核算等,并全面建立一套行之有效的政府绩效评估体系。这种做法对于规范政府行为,实现自我评价,建立一个廉洁、高效的政府具有重大而深远的意义。
启示之四:增强公共服务意识并在服务中适当引入竞争机制。毫无疑问,我国公共管理的主体仍然是政府,但是政府必须认识到自己所掌握的公共权力是由公民委任的,要对公民负责,为公民服务,受公民监督和制约。这就要求政府必须关心和保证弱势群体的基本生活,努力提高公共物品和公共服务的质量,营造对公民有利的政治、经济和文化环境,在政府与社会之间,在公共管理部门与公众之间形成交流与沟通的和谐氛围。同时,政府部门还应当在内部适当引入竞争机制,通过竞争,增强政府部门和公共管理人员的公共服务意识,这对于提高政府行政水平,改进政府工作方法也是十分有效的。
启示之五:加强法制建设以提高政府和公民的法律观念。中国传统官僚制缺乏法治精神,经常是情大于法,权大于法,法律难以发挥其应有的作用。在公共管理中加强法制建设,既能对权力实行监督与制约,规范和约束行政人员的行为,又能够为政府组织公共服务提供法律依据,做到政府依法行政,公民依法参与。
启示之六:提升政府公共管理的信息化水平。不同的科技时代要求不同的政府管理方式。目前我国的信息化水平较低且不均衡,因此在公共管理改革中要不断加强信息基础设施建设,逐步提高信息化水平,并把信息技术合理应用到公共管理的日常工作之中,以加强政府公共管理运作的透明化,即信息渠道的畅通,扩大公民参与的广度和深度。
