转轨国家俘获理论及中国管理变革
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美国经济学家斯蒂格勒于1971年在其发表的“经济管制论”中首次运用经济学来分析政府管制的产生时,开创了政府俘获(StateCapture)理论。所谓政府俘获,是指立法者和管制机构也追求自身利益的最大化,因而某些特殊利益集团能够通过“俘获”立法者和管制者而使政府提供有利于他们的管制。斯蒂格勒通过实证研究得出了受管制产业并不比不受管制的产业具有更高的效率和更低的价格的结论。[1]这就使人们充分认识到政府管制失灵的存在,从而引发了20世纪70年代西方国家开始进行放松管制的运动。在此基础上,匹兹曼、贝克尔等人进一步完善和发展了该理论。但这时候政府俘获理论的研究和实践主要局限于以西方市场经济发达国家为对象,对于转轨国家中的政府俘获问题尚很少进行有较大影响的研究。为了辨别、分析和衡量转轨国家中的政府俘获问题,1999年底,世界银行组织的专家丹尼尔•考夫曼(DanielKaufmann)、乔尔•赫尔曼(JoelS.Hellman)等人在世界银行组织和欧洲复兴开发银行的支持下,以东欧和前苏联的一些加盟共和国为调查研究对象,对22个转轨国家中的近4000个企业进行了“商业环境与企业业绩调查(BEEP)”。
除了在波兰、俄罗斯和乌克兰采用了较大的样本调查外,他们在其他国家一般选择125~150个企业的经理和所有者,调查主要采用面对面访谈的形式。为了保证选择样本的代表性,除了对企业的规模和所有权有所限定外,样本的选择是随机的。根据对调查结果的分析,他们写出了系列研究工作报告。在这些报告中,他们首先从政府与企业的关系入手。他们认为,以往的研究主要着重于政府对企业的影响,而很少考虑企业对政府的影响,而关于企业对政府的负面影响的专门研究则更少。他们就从这里切入,将转轨国家中企业对政府施加的负面影响分为三种有意义和可测量的类型:一是政府俘获,即企业通过向政府官员提供非法的个人所得来使政府制定有利于自身的法律、政策和规章;二是依靠影响力,指企业没有向政府官员提供非法所得就可以使政府制定有利于自身的法律、政策和规章;三是行政上的行贿,指企业通过向政府公职人员进行一些小额的贿赂使政府在实施现有法律、政策和规则时变通执行。相应地从事这三类活动的企业分别称为俘获者企业、有影响力的企业和行政上的行贿企业。他们还依据各国企业对其受到公关工作直接影响的认识和受调查企业中从事政府俘获企业所占的比例等数据计算出每个国家的一个政府俘获指数,将政府俘获指数较高的国家划分为高掠夺国家,指数较低的划分为低掠夺国家。经过调查和数据分析他们发现在高掠夺国家中这三类企业具有如下特征(见下表)。由表中可见,行政上的行贿企业从行贿中所获收益不明显,并具有被动的性质,与前两者相比较危害性较小。有影响力的企业主要是国有企业或其前身是国有企业,它们的销售额是其他企业的两倍多,投资额是其他企业的近两倍。俘获者企业通过政府俘获其销售额是其他企业的四倍,投资额是其他企业的两倍多,产权受到保护的可能性是其他企业的五倍以上。通过对这些数据的比较可以发现,俘获者企业相对来说获利最多,这将诱使更多的企业从事政府俘获。而对于那些有影响力的国有企业来说,随着改革的深化,对政府的影响力将逐渐削弱。为了维持对政府的这种影响力,他们将转而向俘获者企业类型转变,这将进一步扩大俘获者的队伍,带来社会经济的全面腐败。而与此形成鲜明对比的是,在那些低掠夺国家中俘获者企业的销售额比其他企业低。这就说明,俘获者企业的获利水平主要取决于企业所在的国家是否为高掠夺国家。下面我们就分析一下高掠夺国家的主要特征、俘获者企业的主要特点和高掠夺国家的政府俘获产生的主要危害。
1、高掠夺国家的主要特征
(1)政治和经济改革不彻底,整个社会腐败现象严重。高掠夺国家一般是那些在政治和经济方面只进行部分改革的国家,虽然它们在自由化和私有化方面取得了进展,但在开展补充性的机构改革以支持市场形成方面进展不快。这些国家大多权力集中程度较高,政治竞争受到很多限制,并且政治透明度低,权力行使缺乏有效监督,很多官员利用手中的权力进行权力寻租。政府官员起初主要为企业在政策规章执行上提供方便,但在双方利益的驱动下,发展到政府按企业的要求来制定政策法规,即政府俘获。这也意味着社会的腐败程度已经进一步加深。
(2)政府未能向所有企业平等地提供市场所必需的公共品。这种基本公共品表现为对企业产权和契约权的平等保护及有秩序的市场环境的提供。由于法律制度的不健全,政府官员可以有选择地为部分企业提供公共品,这些企业主要是那些有影响力的企业和俘获者企业,而其他企业却很难得到这些公共品。
(3)社会存在着能够影响政府决策的特殊利益集团。在高掠夺国家,一般来说,由于一个发育成熟的市民社会尚未形成,政治权力仍未受到有效制衡,社会腐败现象严重,在政府官员支持和庇护下的一些特殊利益集团(一般由企业组成)却已形成。这些利益集团通过政府俘获来攫取私人利益,中小企业和消费者由于不能有效抗衡,不得不为此承担额外成本。
2、高掠夺国家的俘获者企业的主要特点
(1)俘获者企业在从事政府俘获之前,主要是新进入市场的较大型企业。
(2)俘获者企业在从事政府俘获之前,与政府关系不密切,产权和契约权很难受到完整的保护。
(3)俘获者企业原先在市场中影响不大,所占市场份额较小,并面临有影响力的企业的不公平竞争。
(4)俘获者企业通过政府俘获收效显著,企业在短期内迅速膨胀,在行业内取得垄断地位。但一般来说,经营者不重视企业自身的内部组织管理,所以企业内部管理较落后。由上述特征可见,俘获者企业起初从事政府俘获的行为更多是面临高掠夺国家的市场环境而做出的一种无奈选择,否则,自身的产权无法得到保护,并面临有影响力的企业的不公平竞争的压力,而其他从事政府俘获的企业所取得的良好业绩也对其产生了负面的示范效应。所以说,市场经济体制的不健全是诱导俘获者企业从事政府俘获的主要原因,政府权力运作的不规范也是政府俘获产生的重要条件。
3、政府俘获的主要危害
(1)阻碍政府提供基本公共品能力的提升。处于转轨过程中的国家,由于政府官员可以通过私下向企业出售这些公共品而取得“租金”,俘获者企业通过向政府(包括中央和地方各级政府)以“点菜”方式购买其产权的个性化保护,企业和政府官员两者都能从中获取利润。对政府官员来说,可以在政治影响最小的情况下,将保护产权这类公共品出售获取私利时,这些官员当然就不会有积极性向公众普遍平等地提供这些公共品。因此,俘获者企业和政府官员就必然会有维持现有制度的动机,他们会勾结起来反对任何改革政府的举措,反对改善政府提供基本公共品的能力。
(2)造成错误的市场导向,扼杀企业家的创新精神。由于通过向政府官员提供“租金”就可以轻易获得市场优势,这种市场导向将诱使越来越多的企业家将其才智用于政府俘获,而非开发创新性的产品、改进生产方法或强化企业管理,这种奖励“关系”而不是“能力”的错误导向扼杀了企业家的创新精神,对企业的长远发展极为不利,对整个国家的经济发展也危害极大。
(3)阻碍了私人投资的热情。由于俘获者企业可以使政府制定有利于自身的法律、政策和规章,如设置行业进入壁垒,限制或阻碍中小企业的进入,这就阻碍了私人投资(包括外国投资),使社会因为小部分俘获者企业的非法获利而付出了巨大的社会成本。调查数据显示,这些国家中一般企业的增长速度还不到低掠夺国家中企业增长速度的一半,且高掠夺国家的私人投资明显少于低掠夺国家,导致这些国家居民储蓄率较高。
(4)易造成某些行业为外资企业垄断。调查表明,在政府俘获比较普遍的国家,某些类型的外国投资者,即那些既有当地的合作伙伴,又设有国内总部的投资者,在参与政府俘获的可能性上,要比内资企业高出近两倍。[2]凭着自身雄厚的资金实力和本身产品的质量等优势,垄断某个行业决非难事。
(5)易使国家进入俘获经济恶性循环的怪圈。由于政府俘获使俘获者企业和政府官员可以双双获利,长此以往,会导致很多行业都会由俘获者企业所垄断,这样国家经济就会成了俘获经济。一旦进入俘获经济的怪圈,就会形成一种路径依赖,政府和俘获者企业可能联合起来利用各自手中的权力和金钱来维持现有的不合理的旧制度,任何改变现存制度的努力和措施都会遭到顽强的抵抗,除非遇到强大的变革,不然很难从俘获经济的怪圈中走出。一些拉美国家就面临这样的境地。通过对高掠夺国家的特征和政府俘获所造成的危害的分析,我们应该清楚:正是由于政府俘获,社会经济陷入恶性循环,累积到一定程度就会导致国家的全面腐败。在这个循环中,改善政府治理机制所必需的政策和机构改革被有影响力的企业和获得巨额私人利益的政府官员的暗中勾结而破坏了。所以,政府俘获不应是腐败现象的一个表现,而应将其视为政府治理无方的根本原因。
二、转轨国家政府俘获理论对中国的现实意义
转轨国家政府俘获理论虽然主要以东欧国家和前苏联加盟共和国为主要调查和研究的对象,但这项研究具有一定的普遍性,它研究的前提和基础与处于转轨中的中国现状有很多的契合点,主要表现为:
(1)中国正处于转轨过程中的关键时期。目前,我国正处于由计划经济向市场经济、由人治社会向法治社会的过渡过程中,市场经济体制初步建立,但有待于进一步完善;法律制度的框架体系基本建立,但有待于进一步细化和落实;特别是政治体制改革明显滞后于经济体制改革,行政权力过于集中,缺少有效的监督制约机制;全能政府的影子到处可见,许多该管的事务管不好,不该管的事抓住不放等等。这些都是高俘获国家的一些重要特征。
(2)我国一些行业和地区出现政府俘获的苗头和趋势。在我国,由于中国共产党作为执政党处于一种超然独立的地位,不会像东欧和前苏联国家那样受到选举的左右,特别是不会为了筹备选举经费而向企业出卖法律政策和规章制定权,所以中国政府受到政府俘获的现象并不普遍和明显。但我们不可否认的是在某些行业和地区,这些现象不同程度地存在着,如《中国新闻周刊》2004年10月刊载的“谁操控了京城出租车”一文,所反映的北京少数大型出租车企业的快速膨胀乃是得益于政府交通部门相关政策的出台的情况,就明显具有政府俘获的特点。[3]再如电信行业,尽管可以将电信行业视为有影响力的企业这一类,但在转轨国家中的政府俘获理论中,俘获者企业和有影响力的企业两者之间并不是截然分开的,它们是可以交叉重合的。特别是在我国政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化比较严重的情况下,政府部门对电信行业的袒护并不是有影响力的企业理论可以解释的,管制者为被管制者所俘获的事实是无法否认的。而同为发展中国家的印度,其移动通讯业的发展远远落后于中国,其运营公司的经营和利润也远不及中国移动公司,但印度政府很快就实行了单项收费,而我国的双改单却迟迟难以出台。这又岂是一些境外上市、国家利益受损等理由所能解释的。清华大学胡鞍钢教授就说:“这是一个典型的国家被俘获的案例。”[4]在证券市场和房地产市场等产业,我们都可以从中看到政府俘获的影子。
(3)有助于制定有效的反腐对策和提高政府执政能力。政府俘获理论指出,政府俘获不应是腐败现象的一个表现,而应将其视为政府治理无方的根本原因。调查表明,政府俘获对政权的腐蚀性最大,且很难防范,阻力也最大,因而是应该着力防止的。而我国目前对这方面缺乏应有的重视,把对政府俘获的处理和其他权钱交易不加区别地等同对待,只对相关企业和政府官员个人进行处罚,而未能将政府俘获与其他贪污腐败区别开来,忽视了这种权钱交易的更大危害性。通过该理论的研究我们可以进一步认清这一问题的性质和规律,从而能从制度入手予以纠治,并在公共管理中放松管制,限制政府部门的管制权,且对已有不合理的管制予以解除。
三、中国公共管理的变革
通过前面对转轨国家政府俘获理论的介绍以及对我国相关现状的分析,我们应该意识到中国必须进行公共管理变革,防止出现高掠夺国家政府俘获问题来干扰我国建设社会主义现代化的进程。为此,应在以下几个方面进行变革:
1、推进民主改革,扩大公民自由。赫尔曼等人通过调查发现,无论经济改革的速度如何,在那些积极推进政治体制改革,扩大公民自由的国家,政府俘获都发生了明显的减少,并且统计数据表明政府俘获与公民自由之间呈近似于倒“U”的线性关系。在推行政治体制改革的初期,随着公民自由程度的逐渐扩大,政府俘获现象也逐渐上升,但当政治体制改革力度不断加大、制度逐渐完善时,政府俘获呈明显减少的趋势。推行政治体制改革,扩大公民自由权利,最重要的是实行民主选举,给予公民真正的选举政府领导人的权利。这样做将有效地约束公共权力的行使,防止政府官员为了谋私利而置公共利益于不顾。
2、实行行政公开。实现行政公开透明是防止政府俘获的有效手段。公开透明是指国家决策过程中的开放程度。其次是指能影响这些决策的主体的相互关系的披露程度。[5]在绝大多数转轨国家中,国家认真商讨法律、规章和法令等起草制定的机制大多不为公众所知。有些政府官员甚至故意暗箱操作,以便私下和企业共谋,分获市场利润。对此,可以一方面建立健全听证会制度,对将出台的重要政府法律政策由相关部门组织听证会,允许相关利益团体和个人参与讨论,发表意见,主持制定的政府部门则在考虑多方意见的基础上作出决策。另一方面建立利用互联网公开相关法律政策草案内容的制度,吸引公众参与决策的过程,保证决策的民主公开。笔者认为,可以通过法律将这两项制度程序化、法治化。另外,行政公开还要求坚决实行官员财产公示制度,从对政府官员的财产进行监督来防止政府俘获。
3、以该理论为依据,有目的地对某些地区和行业的政府管制政策进行评估,然后有针对性地放松管制。转轨国家中的政府俘获理论是由赫尔曼等人运用科学的方法和手段在相关国家进行大量定量调查研究后得出的结论,并且其研究的结论与现实世界的感性认识是相符的;他们根据调查数据整理出的22个国家俘获指数的结果与人们对这些国家的俘获现象严重程度的主观认识也是一致的。我们完全可以依据该理论对我国群众反响较大的一些地区和行业的管制政策的效果进行评估,对那些有碍进行公平竞争的政策予以解除,并在此基础上严格限制政府的管制权。
4、要允许合法民间团体的存在,并鼓励他们参与政府决策过程。斯蒂格勒在定义政府俘获时认为,它是一些特殊利益集团对政府所施加的影响。而西方政治学认为防止利益集团参与决策过程产生负面影响的一个重要条件就是实现各种利益集团之间相互制衡的局面。[6]经过20多年的改革开放,在中国,一些行业和地区特殊利益集团的存在已是不容否认的事实,他们凭借特殊的地位或经济实力对政府决策产生越来越大的影响,政府俘获就是其中一种类型。而与之相对应的是我国对民间团体的严格控制,使得消费者和一些中小企业等其他弱势群体难以以利益集团的形式对政府决策施加影响,只能以个体的方式进行抗争,其结果往往是政策偏向那些特殊利益集团。因此,允许合法民间团体的存在,积极培育社会中介组织,这样才能实现部分公共管理权力由原来政府独占向中介组织转移,发挥这些组织的功能,鼓励它们参与到政府决策中来,这样才能实现社会各种利益集团的相互制衡,才能有效防止政府为某些特殊利益集团所俘获。
5、建立规范的有效的市场经济体制。目前我国的市场经济体制尚不完善,国有企业与非国有企业之间、内资企业与外资企业之间、大型企业与中小型企业之间、本地企业与外地企业之间等的不平等竞争问题还没有完全消除;在企业设立或退出市场方面,还存在各种繁琐的行政审批和不必要的进入门槛;各种违法违规的不正当竞争行为大量存在,严重影响了市场竞争的有序性;由于各种或明或暗的行政干预或政策障碍所导致的行业垄断和地方保护主义,也严重影响了市场的统一性和有效性。这些都是政府俘获产生的重要条件和诱因。因此,必须转换政府职能,规范政府对市场经济活动的干预,实现政府对市场的宏观调控,杜绝政府对企业的微观行政干预;必须向企业平等地提供基本公共品和其他公共服务,消除阻碍企业进入和退出市场的各种行政性和经济性障碍,保证竞争的相对充分;必须制定符合市场经济要求的“游戏规则”(这种规则既包括正式的法律、法规,也包括非正式的行业规范、国际惯例等),严格制止欺诈、造假、低价倾销和价格卡特尔等不正当竞争行为,实现市场的有序竞争;必须建立全国统一的大市场,坚决消除地方保护主义,等等。只有这样,才能避免国家经济陷入俘获经济的泥潭;也只有这样,才能促使企业不再从事政府俘获,企业家才能将更多的精力用于开发创新性的产品和方法。
