公民角色衍变研究

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本文作者：李胜兰作者单位：暨南大学

19世纪末，美国社会完成了从农业文明向工业文明的转变，社会化大生产和科学技术的进步渗透到社会生活的方方面面，进步主义的观念深入人心。在这种背景下，公共行政作为一个独立的职业领域开始发展起来，并在20世纪30年代进入发展的黄金时代，形成了所谓的古典公共行政。这一时期，公民角色被定位为被统治者，公共管理者则是具有处理公共事务能力的专业人士，是能制定合理政策的技术官员，只有他们拥有否认或认同的最终权利。公民参与被认为是一种必要的“恶”，不经济，甚至会对行政管理的日常程序造成破坏。公民渴望自己特殊事件得到特殊处理，但官僚却无视他们的特殊性。因为不可能影响决策，“公民参与成为一种浪费时间和精力的无聊行为，所获得的只是一种民主权力得到实现的美好感觉”。

20世纪上半期，美国政府在规模和范围上大规模增长，行政管理似乎朝着预定的职业化和专业化方向迅速发展。二战的爆发激发了美国公众的爱国主义精神，战后繁荣也促使公民对政府倾向于信任，对公共管理者单方面制定的政策至少是能容忍。这个时期，公共管理者努力确保政府对公民有所回应，不断向行政官僚和职业专家的方向发展。当历史进入20世纪60年代末70年代初，政府的过度膨胀触发了普通公民的不满情绪。民权运动、贫困战争、种族冲突、越南战争、水门事件导致公民对政府的不信任态度日益加深，甚至变为彻底的敌视，政府改革的呼声此起彼伏，传统的公共行政学说面临着严峻的挑战。对此，西方公共行政学界深刻反思传统公共行政的固有缺陷，开始用全新的视角研究公共行政的未来发展，从而引发了新公共行政运动。新公共行政大力批判政治行政二分、价值中立和效率至上等原则，在提倡社会公平价值观的基础上极力主张“民主行政”，即要尊重人民主权和意愿，实现社会公平和正义。这一思想使公民开始直接参与社会项目和公共政策制定中，并且推动了政府行政改革，使新公共行政从一种社会思潮逐渐发展为一种社会运动。公民成为政府的“服务对象”，他们开始关注政府的决策过程并努力施加影响，地方、州和联邦政府决策者感受到了更多压力。

将公民定位于“服务对象”，新公共行政推动了公共行政民主化进程，使民主行政的思想广泛传播。20世纪70年代，公民参与联邦项目的数量已经大幅度增长，尽管如此，公民参与的发展还是受到了行政专家的抵制，积极参与的效果也难以检测。随着西方经济危机的加深，社会问题层出不穷，20世纪80年代中期后主要发达国家纷纷开始大规模政府再造运动，政府管理的运作随之发生了变革。澳大利亚莫纳什大学公共管理系教授欧文•E•休斯提出，传统行政模式已经过时，取而代之的是一种建立在经济学和私营部门管理基础之上的新公共管理模式。这种模式要求以民主和效率为价值取向，重新构建政府和公民角色，调整官僚组织与公民之间的关系。具体来说，是将公民定位于提供政府税收的“纳税人”和享受政府以服务作为回报的“顾客”，而政府官员要像企业家一样，通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”、自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民要求和反馈。总之，不是以政府为中心，公民围绕政府转；而是以公民为中心，政府的工作围绕公民的要求转。在公民是顾客的观念指导下，西方很多国家都掀起了新的改变公务员服务质量的改革运动，如英国的“公民宪章”运动、美国的“国家绩效评估报告—为美国人民服务的标准”、澳大利亚的“公共服务法案”等。这些改革为改善政府与公民之间的关系、提高政府的服务质量等做出了很大贡献。

公共行政中公民角色定位的逻辑进程

从公共行政学理论的演进过程来看，公民在行政过程中的主导角色确实从管理客体或者顾客的被动角色中逐渐摆脱出来，开始并即将成为公共行政过程的积极参与者。其实理论家对于公民角色定位存在最广泛意义上的共识，无论哪一种理论都没有完全将公民排除于广义的政府行为之外，分歧在于是否将公民参与纳入公共行政管理过程，公民以什么角色多大程度上参与行政活动、公民采取何种途径影响政策过程以及公民参与和民主价值的关联程度等。显然，这些分歧既有理论上的认识问题，也是对实践问题的一种反映。纵观一百多年的发展历程，可以发现美国公共行政思想史上存在管理主义和宪政主义这两大倾向，历次改革的钟摆就一直在这两者之间摆动。管理主义以追求效率为根本目标，宪政主义则强调社会公平、公正、平等、民主和回应性。分属这两种倾向的思想在西方公共行政理论发展的历史进程中交替出现，但总也离不开民主和效率之争，并与公民角色定位问题密切相关。

1．传统公共行政中的黄金组合

在古典公共行政时期，公民角色定位为“被管理者”，与这一时期行政管理特点直接相关。整个20世纪，政治与行政二分论和官僚制理论相结合，效率成为评判公共行政的首要目标，非人格化、层级化、专职化成为了传统公共行政模式的金科玉律。首先，由伍德罗•威尔逊首先提出，并由其后续者古德诺进一步系统阐述的“政治与行政二分”理论，表明公共行政属于一种与混乱的政治领域不同的“事务性”领域，公民的核心作用是在界定“国家意志”时的参与，仅适合于政治领域，不适合公共行政。其次，传统的公共行政模式得到马克思•韦伯官僚制理论的支持。官僚制体制下，组织为了保证自己在专业上的优越地位，不惜严重损害公民的知情权，剥夺公民民主参与的权利。领导们乐于把自己永久性锁定在权力上，从而导致少数人统治，而非人格化则进一步造成官僚制的冷漠和迟钝。再次，效率成为评判公共行政的首要指标。当传统行政管理模式将追求组织效率作为奋斗目标时，作为技术与理性工具的官僚制很好地胜任了这一使命，并且与政治行政二分结构的组织原则实现了最优组合。公共行政的管理主义传统也由此得以确立。在这样一个科层制的、自上而下的行政和民主责任模式里，权力影响力从政策制定者自上而下地流向公共管理者，再流向公众。不存在影响力的逆向流动，即同时也允许来自公众的影响力经由公共管理者沿着科层体系向上流动。具体的公民参与行为和诉求则被认为是有损政府纯洁而又必须加以无奈关注的累赘行为。

2．新公共行政的突破

过去人们把公共管理者视为政府雇佣的技术官员，只有独立于公众才能最好的从事行政管理工作，理论和实际始终围绕着政府运作而展开。然而公共行政除了围绕特定的政府发挥作用之外，是否还有其他作用？如果“我们坚持使用公共行政一词，如果我们坚信这个词是对公共行政的理论和实践的最佳描述，那么我们就需要更多更严谨的讨论、界定，以促成理论和实践上更多的共识”。政府应该做什么，公民角色又应该如何重新定位，才能改变公民对公共行政越来越漠不关心的现状？对此新公共行政理论的一些主张，实际影响到了公共行政后来发展。首先，新公共行政在研究方法上强烈反对政治与行政二分法。正如弗雷德里克森所说，威尔逊提出政治与行政二分法只是为了改革当时美国政府极度腐败的吏治和推行公务员新政策所作的必要的理论或舆论准备，是策略的需要。虽然政治与行政二分法曾经推动了公共部门保持政治中立，并且作为一种制度构架有效地防止了“政党分肥制”的弊端，但是现在它既不能保证政治的昌明廉洁，也无助于行政效率的提高。实际上，公共管理者在与公民相隔绝的状态下根本无法知晓并理解公民偏好，作为公共政策的制定者，他们对于公民偏好与利益的认定和选择，远比他们对技术标准的界定和提供重要得多。公共行政过程中的公平只有通过公民的参与才能确定，行政人员应当关注事关公众和公众利益的价值问题，而不是政府制度。其次，新公共行政认为价值中立原则造成公共管理者与公民相互隔绝，最终导致普遍的官僚回应的缺失。纯粹的价值中立不仅在学术研究上不存在，并且在实践中误导了行政学的发展，使其远离社会。所以新公共行政学派旗帜鲜明的主张行政学研究者应该放弃“价值中立”，主张通过积极的公共政策充分而有效地反映和体现社会各阶层的意愿、需求和利益。最后，新公共行政学派认为注重效率、经济和协调无可厚非，但是传统公共行政学过分推崇泰罗的“科学管理方法”，导致社会公平严重受损。因此新公共行政强调公共行政的核心价值是社会公正，而不是效率。公共行政不仅应当以经济的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调实现社会正义和社会公平。新公共行政突破了政治与行政的二分思维，超越了将公民影响政策的方式限定于政治选举的认识，进而提倡公民参与到具体政策的制定中，努力确保公共行政的公共性取向，这一思想改变了传统公共行政中认为政策只能自上而下流动的认识，认可了普通公民的政策要求和执行中的反馈信息。他们期待政府能够通过观念与行为的转变来解决社会矛盾，更期待通过加强政府与公民的合作，使公共行政进入一个全新领域。这一次，历史的钟摆向了宪政主义。

3．新公共管理的革新

过去，由于过分信任官僚体制的专业知识和组织能力，人们从来没有质疑过它的运作能力，最终导致官僚制对公民需求缺乏回应。公民在消费公共产品时完全处于被动，政府提供什么就消费什么，真正的需求却被埋没，从而拉大了政府与公民之间的距离，甚至影响了公共行政的合法性基础。随着经济发展，人们生活日益富裕，公民素质不断提高，人们已经无法继续接受“政府的公共政策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定”，伴随着对政府无能的不满，“政府死了吗？”成为公民的普遍疑问。对行政人员来说，官僚制的清规戒律严重地压抑了他们的积极性和创造性，他们反感“螺丝钉”式的工作方式，对这种剥夺人性的理性模式也越来越不满。如今“理想类型”的“官僚制”已经被当作是“无效率”的同义词（Behn,1998,P140）。美国组织理论学家沃•本尼斯甚至在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中，直言不讳地宣判了官僚制的死刑：“从20世纪60年代算起的20～50年里，人们将目睹并亲自参加官僚制的送葬队伍”。新公共管理学派顺应历史潮流，提出用企业型政府来摆脱传统管理主义对官僚行政的依从。在市场机制的引领下，引入竞争和绩效，从而促使政府成为充满生机和活力的高效政府。他们以民主和效率为价值取向，以民众需求为导向，将公民角色定位为“顾客”，重新调整官僚制组织与公民之间的关系。提倡用企业精神塑造政府具有鲜明的管理主义色彩。它的出现表明公共行政在管理主义与宪政主义之间的钟摆，由于将经济规则引入政治领域而再次摆向了管理主义。

走向伙伴关系

公共行政学的发展历程中，每次学科范式的转换都会从不同角度深化人们对公共行政的认识，但同时它也常会使人们因过于倚重某一认识视角和研究途径而影响其对公共行政的完整认识。传统公共行政看中管理体制的内部建构，却忽视了对外部需求的有效反应；新公共行政在批判传统公共行政狭隘的同时，主张回应社会的民主化要求，但其视角仍限于政府内部体制，从而无法改变政府的庞大和效率危机；引进企业效率机制的新公共管理使原有组织流程简洁化进而提高内部效率和外部回应的同时，却使得公民沦为身份单一的消费者，并且导致公共管理者思维的简单化。新公共管理在西方社会乃至全世界产生了重要影响，它的兴起和发展给国家官僚体制施加了压力，政府开始把公民视作顾客，并对公民的诉求做出迅速反应。然而，这一令人鼓舞的理论和实践并没有使当代社会摆脱公民冷漠的烦恼，每个公民都倾向于坐在“顾客”这把闲适的座椅上享受清闲而不愿意投身于辛苦、冗繁的公共参与活动中。在企业型政府大行其道时，弗雷德里克森尖锐的指出用企业型政府的方法根本无法解决问题。政府不是市场，公民不是顾客，是主人，顾客至上的政府再造运动摧毁了公民神圣的观念。正如很多文献资料展示的那样，将公民角色定位于“顾客”或“客户”是将公民置于了被动的位置，只是强调了政府要主动回应公民需求，并没有强调公民对政府治理过程的参与。将公民当作“顾客”，政府仍然是单向行使权力，只不过在一定程度上考虑到了公民的需要，却忽视了当代公共行政的最重要的基础，即“公民参与”。因此在轰轰烈烈的新公共管理运动中，活跃着的依然是政府的身影，公民并没有更多的参与。不同于新公共管理理论将政府与公民的关系类比于企业与顾客的关系，新公共服务理论抛弃了效率至上，而是以公共服务为核心，用“公民优先”代替了“顾客导向”，将公民角色定位于政府的伙伴，不是被统治者，不是被动的服务对象，更不是客户。当公共行政全面深入纳入公民参与，并在社会生活中构建以公民责任、公民生活品质和生态为中心的社会生活观时，公民是能够表达自身利益、影响公共政策的有生力量，又是能够运用实践的智慧与判断，并具备以公共利益为目的的行动能力的人；民选或职业官员学会如何去倾听、理解公民的需求和利益并且找出合适的方法来解决问题。通过这种政府与民间合作、消融主客体界限的观念与作法，将使公民与政府的关系真正成为伙伴关系。正如学者埃瑞•维戈达(Vigoda）所言，“建立合作关系是当代公共行政所必须处理的关键问题”，如何面对和协调公民在参与过程中的多元角色成为公共行政中不可回避的话题。无论如何，我们期待并鼓励公民角色向政府伙伴转化,通过政府和公民的携手努力,构建一个共同治理的美好社会。