公共行政革新值取向思考

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本文作者：王红梅作者单位：东北林业大学

市场化模式下公共行政的价值取向———效率

以市场化为取向的公共行政改革代表了一个时代对良好治理的寻求，反映了社会及民众对有效政府的合理期待，它赋予现代政府许多新的内涵，给予人们重新评价和认识政府的新观念。在市场模式看来，评判一个政府优劣的标准是看政府如何用低成本来提供公共服务，它虽强调服务质量，但更强调服务供给效率。这种以降低政府的行政成本，提高政府的办事效率为目的的公共行政改革，其理论基础和各种制度设计必然以效率为基本价值取向。公共经济学和管理主义理论及其指导的民营化、合同承包绩效评估、公共服务付费制、结果导向战略等无不体现了对效率价值的追求。

首先，从市场化模式改革的理论基础来看，西方公共行政改革彰显了效率取向。市场化模式改革的理论基础是公共经济学和管理主义。公共经济学有三大理论支撑:公共选择理论、交易成本理论和委托理论。公共选择理论以理性经济人假设为前提，假设个体在任何决策过程中都是以最小的成本追求最大的收益。经济市场与政治市场中的人都是同样的理性经济人，都是追求自身利益最大化者，市场过程中自私自利的利己主义者，不可能在政治决策过程中就变成了克己奉公的利他主义者。政府机构的膨胀、行政权力的扩张和政府开支的增长并不是出于公共利益的需要，而是出于官僚个人的自利性动机。政治家及行政官僚为追求私利进行寻租，扩充政府部门，造成政府机构臃肿，效率低下，难以适应现代社会环境的变化，致使国家安全的维护、法律的维持、选民偏好的满足及个人的自由被相对忽略。为了改变这种政府现状，就必须构建一种根本性制度，来引导个人利益去推进普遍利益，从而建立一种新的政治秩序。公共选择理论假定，“市场是社会中的主要制度，对于保证自由和公正的选择来说，它要比其他的制度(当然要比政府)更可以信赖”。［4］(P89)公共选择理论认为公共服务既可以由政府来提供，也可以由社会来提供，应打破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间、在公私之间形成竞争，应当给予公众选择公共服务的机会，保证消费者主权，推动公共部门提供更好的服务。交易成本理论认为，利用政府提供公共服务和利用市场提供公共服务都会存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场的合理边界，使总交易成本达到最小化。如果由官僚机构垄断公共服务供给的话，所付出的交易成本将是巨大的，特别是在外界环境的复杂化和变动性增加的情况下，它不仅无法增进组织的效率与效能，而且在缺乏成本的概念下，更容易造成资源的误置与浪费。交易成本理论为在官僚机构中引入竞争机制、对各种公共服务的签约外包等实务性操作产生了重要的影响。委托理论为市场化取向的公共行政改革中的民营化及合同承包的使用提供了技术性的理论分析，对如何克服公共部门的契约风险，如何在市场竞争中订履一份有效的合同来保证公共服务市场化操作，进行了具体的理论分析和制度设计。管理主义理论也是当代西方公共行政市场化取向改革的重要理论基础。它与公共经济学理论并不相悖，而是建立在经济学理论研究基础之上的。“管理主义是公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合，它主张‘政府有限’，必须以市场纠正政府失灵的现象，即将私营部门的管理策略用于公共部门，形成一个企业化政府。”［5］(P118)由于经济全球化和信息化技术的发展，私营部门在管理和人事方面进行了重大调整，比如说进行管理分权、减少等级层次、重视质量、接近顾客、绩效评估等。这种种转变增加了私营企业管理的灵活性和创造性，提高了私营企业的管理效率和生产效率，使私营企业获得了长足发展。而在新的环境下，政府的变革却显得过于滞后，政府机构的臃肿和办事的低效与私营部门形成鲜明的反差。鉴于私营部门取得的长足发展，政府部门却问题丛生，管理主义认为，可以将私营部门的先进经验引入到公共部门中来，公共部门和私人部门在管理上并没本质差别，它们在所有重要问题上总是相似的，在私营部门适用的管理理论和方法在公共部门中同样适用。在管理主义的影响下，公共部门运作的思考方式开始发生转变，即由原先强调官僚的、渐进主义和专业本位主义的管理理念向重视经济的、理性主义和一般性的管理理念转变。经合组织公共管理委员会对管理主义所带来的公共部门的转变进行了如下归纳:“1)从效率、有效性和服务质量等方面来更密切地关注结果。2)用分权式的管理环境取代高度集权的科层结构。3)灵活地寻求能够带来更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供给和管制。4)极大地关注由公共部门直接提供服务的效率，它包括建立生产率目标、在公共部门组织内部和公共部门组织之间营建竞争环境。5)其核心目的是为了强化指导政府发展、要求政府自动灵活地以最低成本对外部变化和不同利益需求作出回应的战略能力。”［6］从以上的归纳我们可以看出:“经济、效率、效益”是管理主义追求的核心价值。为了实现这一核心价值，管理主义认为应该在政府内部引进市场竞争机制和私营部门的管理技术，将财务管理权逐渐转移到政策执行机关，让执行机关成员在提供公共信贷和服务时，能够具有成本、品质及效益的观念，同时，要求政府部门的上层领导测量及评估所属机关的绩效。由此可见，管理主义为市场化取向的公共行政改革提供了可参照的具体的操作理念和操作技术。公共经济学理论与管理主义理论为西方公共行政的市场化取向改革提供了不同的论证基础。公共经济学中的公共选择理论论证了市场机制的治理能力优于层级节制体系，并对政府的角色进行了重新定位，认为政府的作用应限制在最低程度，重申了市场机制的重要性;而委托理论和交易成本理论通过具体的技术性分析，把公共部门的成本计算和激励结构引入到公共服务中，通过合同承包或其它准市场的方式来提高政府公共服务供给的效率，给消费者以自由选择的机会。管理主义理论则为公共行政改革的市场化操作提供了更为基础的技术和方法，它破除了政府部门和私营部门之间严格的界线，偏好用私营企业的管理理论和管理方法来管理政府部门。不管是公共经济学的理论基础，还是管理主义的方法论基础，这两种理论均推崇用市场力量来重塑政府，追求“经济、效率、效益”，这无不彰显了公共行政的效率价值取向。

其次，从市场化模式改革的基本手段来看，西方公共行政改革也彰显了效率取向。20世纪70年代以来，西方公共行政改革一直进行着。虽然各国所采用的战略、策略有所不同，但在公共经济学及私营部门经验的影响下，为节省行政成本，提高行政效率，各国政府都大致坚持着一个基本取向即市场化取向。为实现市场化取向的改革，各国政府在具体的改革实践中采用了多种运作方式，其中最为典型的运作方式有以下几种:民营化、合同承包制、公共服务付费制和绩效管理等。民营化是指政府通过出售、转让、清算等具体方式，把政府拥有和控制的公共企业转让给私营企业来生产和经营的活动。E•S•萨瓦斯认为，民众所需要的服务应该“更多地依靠私营部门的制度安排，而较少地依赖政府去满足社会需要”。［7］(P121)出于财政的压力和国有企业的不景气，出售国有企业成为西方广泛采用的一种做法。在英国，民营化始于1984年11月英国电讯，而新西兰则在两年半时间里就出售了银行、金融、保险、石油、钢铁、航运、电信以及航空公司等产业。合同承包是指由“政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务”。通过合同承包，政府与其他组织一样都以平等的身份进入市场，从市场上购买服务，政府的唯一责任就是对所购物品和服务进行检查和评估，并公平地征收赋税。合同承包制度在西方政府中运用地非常普遍。在美国，政府对建筑或食品生产所使用的大多数有形资产如补给、装备和设备，都是通过合同购买的，在城市的垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修等公共服务的提供上也是通过合同承包来实现的，即使在敏感的军事装备方面也大多数是从私人生产者那里获得的。公共服务付费制实质上是指通过付费将价格机制引入到公共服务领域，克服免费提供公共服务所导致的资源浪费。现在西方许多国家采用付费制，比如说英美等国在很多服务领域(除了教育、卫生和社会服务等)都采用了付费制，其主要目的就是为了缓解政府的财政压力。绩效管理的采用是市场化模式改革方案中一个特别重要的部分。由于传统的行政模式没有制定具体的绩效测量指标，无法对组织和个人业绩进行测定，致使组织和个人没有竞争观念和成本—效益观念。市场化倡导者认为使用绩效管理可以使政府的生产率获得显著而持续的增长，“绩效管理让政府雇员都准确无误地意识到结果意味着什么，当达到这样的结果时，就可以获得奖励”。［8］(P14)为了实现绩效管理这一改革方案，政府采用了绩效奖励、精神补偿、奖金、增益分离、共享节余、绩效工资、绩效合同与协议、效率红利和绩效预算等。西方国家采用绩效管理的例子非常多，对行政组织的绩效评估可见于英国的雷纳评审和财务管理新方案，对公务员的绩效评估可见于许多国家的工资制度改革，比如说澳大利亚改革了原有工资结构，引进了高级文官绩效评估;英国建立了业绩工资制和灵活的工资结构;爱尔兰在一些高级管理职位引进了业绩工资制等。

从以上理论基础和采用的具体操作方法可以看出，市场化模式的公共行政改革的基本价值取向是效率，而把公平、民主、正义等价值理念边缘化了。如果看一看市场化模式改革的代表作《重塑政府》一书的目录，你会发现根本找不到诸如“公平”、“正义”或“公民权”之类的词语。没有公平、民主、公共利益的行政效率是不会被人允许的，也是不合法的。

以效率为基本价值取向的公共行政改革的负面效应

市场化取向的公共行政改革以效率为基本的价值取向，忽视了公共行政应有的公共伦理责任，其价值取向必然是残缺的。当代社会，人民的生活基本富裕，人民的公民权日益突显，如何公平、民主地实现公民权才是现代政府首要考虑的问题。所以，对公平与民主价值观的关注应该被置于整个行政价值观的首位。尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是应该把它们放到民主、社区和公共利益构成的更大的环境中去。如果我们过分强调效率，不仅会威胁到公平、民主的实现，而且也会影响到整体效率的实现。

首先，公共行政过分地强调效率会威胁到公平的实现。市场虽然有公平的竞争程序，但是它仍无法保证公平。这是因为市场机制的运作只会把公共物品和公共服务交给那些出价最高的人，而不是最需要的人。现实的社会本来就存在阶层分化，每个人的货币选票是不一样的，这对于社会中的弱者(比如大部分穷人、单亲家庭、低收入者等)是极为不利的。正如孙斯坦所言:“市场不能消除歧视。”在许多国家都存在对妇女就业的歧视行为，在同样的竞争就业市场中，妇女与男人相比被排斥几率是极大的，如果政府不通过一些强制性的对妇女的就业保护政策，那么我们这个社会将是完全由男人主宰的世界，妇女的地位将日益低下。政府必须关注结果的公平，必须通过倾斜的政策来确保整个社会的公平。政府是公平的最后依靠，如果政府都按市场机制来运作，全心关注效率，那么，社会必将是无序的。行政学家英格拉姆说:“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，还存在其他目标。……在世界许多国家中，公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。”［9］沃尔多也曾指出，“公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。”［2］(P104)这就是说，公共行政应该是效率与公平两种价值的联姻，如同经济、效率一样，公平与公正也是行政活动的指南，是不应该被边缘化的。本文甚至认为在公共组织中，公平与公正比效率更为重要，政府作为公共性组织，是独立于市场之外并纠正“市场失灵”的，效率在私人组织中占有极其重要的位置，但随着公共性的增长，效率及其他与成本紧密关联的目标越来越不重要，公平则越来越重要。

其次，公共行政过分地强调效率也会威胁到民主的实现。对于民主与效率的关系，一位外国学者比喻得很好。他说，民主就像你的左脚，效率就像你的右脚(并且很多人熟练于这只脚)，当你的左脚在前右脚在后时，你的右脚就会抱怨。当你的右脚在前左脚在后时，你的左脚也开始抱怨，而人类是在左右脚前后的追赶中前进的。问题的关键在于左右脚之间的幅度和人行走的频率。对于当代民主社会，民主与效率都有着特别重要的意义，两者不可偏度，但两者却容易出现冲突。由于效率本身容易量化，可以马上显现出成效，而被人们所偏重。西方公共行政的市场化模式就将效率放到了突出的位置，以追求经济、效率和效益为中心，从而威胁到了民主的实现。佩龙和葛尔力曾指出:“以市场效率为导向的新公共管理与民主价值之间存在着冲突，即自主性与公民责任、个人远见与公民参与、秘密性与公开性、风险承担与公共财政监护之间的冲突。”［10］我们知道，民主的决策程序需要花费大量的时间、金钱、人力和物力，与那些不依规则，而拥有创造性决策的领导者相比，决策的效率要低很多。如果政府的领导及公务员为了效率的达成，而采用许多“便宜行事”的做法，那么，就会破坏行政程序的正常运转，损害人民的民主权利。在这里，我们重温罗伯特•登哈特的话是非常有益的:“在民主社会里，当我们思考治理制度时，更应该关注民主价值。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。”［4］(P168)

最后，公共行政过分地强调效率也会损害到效率本身的实现。效率是公共行政不可缺少的价值取向之一，政府行政必然体现效率价值。但是，如果公共行政按照企业性的目标定义公共政策的价值目标，政府像企业一样把效率置于至高无上的地位，那么，政府机构将直接参与赢利性的经营活动，片面追求经济效益，忽视自己所承担的其他功能。政府自身的效率是提高了，但是，由于政府越位全面干预市场，政府与市场两种调节机制的分工出现混乱，市场经济体制将难以正常运行，效率也难以得到保证。我们知道，“政府直接介入市场经营，依靠的是所掌握的权力性资源或垄断性资源。利用权力性资源进入市场进行交换的，我们可称之为腐败;利用垄断性资源进行交换的，我们可称之为行业不正之风。二者都是对公共资源的一种滥用”［11］，都是效率的巨大损失。如果公共行政将效率作为唯一价值目标，政府将对除经济以外的其他公共性的政府功能丧失兴趣，几乎所有由政府承担的非赢利性的公共事业将处于全面衰败之中，科技和教育陷于困境，文化滑坡，自然环境的破坏日益严重。长此以往，政府所追求的效率的提高就成为不可能了。

综合以上分析，我们可以得出以下结论:西方公共行政市场化取向的改革以效率为其基本价值取向的选择是不恰当的，强调效率本无可厚非，但把效率置于至高无上的地位，而把公平与正义、民主与自由等价值边缘化却是有失偏颇的。如果政府过分强调企业价值的优先性和工具理性来追求经济效率，那么，政府将“无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将无力担负起公共行政对民主政治价值的捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命”。［10］这种对经济和效率的强调，不仅不利于社会的民主与公平实现，而且也是一种对社会弱势群体利益的剥夺与损害。行政学家登哈特认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。也就是说，工具理性下的各种行政行为，将越来越远离社会终极价值，只是斤斤计较于减少行政成本，从而沦为公务产生过程中的工具。公共行政价值取向的正确定位应该是以效率为起点，致力于公平与民主的实现。公平与民主的价值在行政过程中不易量化，不易与行政人员的工作业绩挂勾，所以贯彻起来很难，往往容易被效率价值所掩蔽，这就更需要行政人员及行政决策的过程中投入更多的时间、精力和物力。只有在行政过程中贯彻公平、正义、民主的精神，才能更好地显现出政府作为公共性代表的存在的价值及意义，才能保证它的合法性。