乡政合法性建构探究

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本文作者：王利清作者单位：内蒙古农业大学

后现代公共行政要义阐释

20世纪70年代以来，伴随政治、经济、科技、社会、文化诸多方面的新变化，西方国家日渐凸显出一种新的社会文化思潮和思维方式———后现代主义。后现代主义是脱胎于西方现代主义的思维方式，不仅包含了与现代主义在时间上的前后相继，而且还包含了在内容上对现代主义的批判的鲜明倾向。“后现代主义像幽灵一样时常缠绕着当今的社会科学。在许多方面，几分可信几分荒诞的后现代方法对最近三十多年来的主流社会科学的基本假定及其研究成果提出了诘难。后现代主义提出的挑战似乎无穷无尽。”［3］(P．1)后现代主义将批判的矛头直指启蒙运动以来现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂。“它看重被现代性所忽视以及现代性之后和之外的一切，如不确定性、异质性、无序等;而对被现代性所看中的一切，例如原则、整体性、确定性、权威、同一性、规律等都加以怀疑。相对于现代性下的同一性、本质性和封闭性而言，作为现代生存危机和文化危机在哲学层面上的反映，后现代主义强调差异性、多元性以及‘去中心’的边缘性和创造性、开放性等，这些都大大丰富了人们对公共行政的认识。”［4］由此表明，后现代主义思潮影响广泛，公共行政领域也未能独善其身、置身于其影响之外。从后现代主义的视角审视传统公共行政范式不难发现，传统公共行政不仅存在着诸如财政危机、管理危机和信任危机等一般意义上的危机，而且还存在着更为严重的合法性危机。针对传统公共行政范式的合法性危机，后现代公共行政理论借助解构与重构的双向途径加以应对。

(一)解构———传统公共行政范式合法性批判

解构这一概念为后现代主义思想家雅克•德里达所首创。在雅克•德里达看来，“解构性方法是要识别一种叙事文本的断裂，通过这种断裂，解构可以表明因二元对立和不可隐喻的必然依赖而产生曲解的情况。”［5］后现代公共行政理论正是运用解构这一概念对传统公共行政范式的合法性进行分析和批判。首先，解构官僚制的合法性。传统公共行政范式将马克斯•韦伯设计的官僚制作为自身的组织结构模式。长期以来，与工业社会相适应的官僚层级组织模式在政府管理中一直居于主导地位，它不仅体现在管理组织结构、体制和机制等方面，也体现在管理的具体手段和方法中。在官僚制组织模式中，组织自身和组织成员的一切行为都必须符合规则，按规则办事给公共行政带来了统一指挥、层级节制、行动迅捷等好处。然而，随着社会公共问题与公共事务越来越趋于复杂化、多元化和规模化的态势，按规则办事也出现了“物极必反”的倾向:一是规则会导致更多的规则，在官僚制组织中，往往为了保证一个规则能得到遵守而制定另一个规则;二是由于语言表述的规则往往存在歧义，不同的人可以自说自话，因而不能完全控制官僚的行为;三是规则越多就越容易产生彼此冲突，官僚反而可以利用这种冲突来逃避规则的控制;四是在某些情况下，官僚还可以通过制定规则、照章办事等偷换目标，敷衍了事，逃避责任，从而谋求私利。在此种情况下，官僚制的弊端暴露无遗，具有官僚制典型特征的公共行政产生了愈演愈烈的官僚化趋势，进而造成“精英统治”和权力集中，而民主的多数统治原则却无法实现。因为作为行政权力核心的官僚多是通过考试而非选举产生的，他们只对官僚体制负责而不受选民控制，这与民主政体遵守的“被统治者同意”原则相背离;加之，官僚体系的集权结构更能有效整合资源和聚集力量，而分散的公众却毫无与之对抗的能力。不仅如此，“官僚体系对于政治有相当强的渗透能力和化转能力，它可以轻易地将所有问题转化为技术性问题以利于行政解决，并通过理性地发挥其业务专长来‘矮化政治’，以谋求其集团利益，这种‘替代政治’的隐性现象使公众处于民主政治中的无意识臣服地位，这与民主政治的价值是相背离的。”［6］基于以上对官僚制合法性的解构，后现代公共行政理论断言，民主在官僚体制下难以实现。其次，解构公共行政理性的合法性。源于马克斯•韦伯的理性官僚制理论使传统公共行政范式不可避免地具有理性化的特征。究其本质，这种理性乃是一种技术理性和工具理性。迈克尔•欧克肖特将这种理性的特征总结为“一切人类活动中所含有的惟一知识要素即是技术知识”。迈克尔•欧克肖特指出:“技术和确定性是不可分割的整体，因为确定的知识是不需要在它自身之外寻找确定性的;知识，不仅以确定性终，而且从确定性始。技术知识正好就是这样，它似乎是惟一满足理性主义者选择的确定性标准的那种知识。”［7］(PP．11～12)后现代公共行政理论认为，对于技术理性和工具理性的过度推崇，会导致传统公共行政自身在实践中见物不见人，忽略人的权利、人的尊严和人的价值。换言之，理性化强调的是公众应该依照理性规则被对待，即依照规则被作为手段而非目的来对待。由于理性化不受制约的特征，这种方法会引发某些人道问题甚至蔑视人性，公众被分门别类，各居其所。“从理性化的角度看，他们不再是完全意义上的人，而成为各种意义上的抽象物。”［8］(P．232)再次，解构效率的合法性。官僚制组织形态是建立在机器大工业技术基础上的，这种工具技术在本质上是一种机械技术，即目标单一性、功能预定性、操作高度程序化，该技术相对比较稳定，官僚制组织形态的有效运作是与该技术特性相匹配的。因此，传统公共行政范式之所以采用官僚制来建构自己的组织体系，其根据之一是官僚制会给整个组织的运作带来高效率。效率不仅是科学与技术所产生的文化价值观，还与个人利益直接相关。将马克斯•韦伯对新教徒道德的讨论加以发挥，就是“企业文化意味着谁效率高谁就最成功———这是最个人也是最重要的价值观”［9］(PP．66～67)。在此意义上，官僚制组织形态有其合理性，效率确实应当成为公共行政所追求的目标。然而，在后现代公共行政理论看来，效率并不必然地造就公共行政的成功。“效率这个模棱两可的概念不仅仅是没有效率。当在规范意义上将它阐释为一种管理方法时，它就是粗暴的，是有可能误导的;当不按规范意义阐释它时，它便是没有意义的统计资料。”［8］(P．309)

(二)重构———寻求公共行政合法性的策略

在后现代公共行政理论中，“后”不仅具有时间上的分割和“断裂”的含义，而且还有“超越”、“再生”之意。也就是说，后现代公共行政理论既关注“破”的问题，更关心“立”的价值，从某种意义上说，后者更为深刻。面对后现代社会提出的种种挑战，后现代公共行政理论作出了不懈努力，提出了一系列理论预设，力求重建公共行政的理论大厦。首先，通过公共能量场重构公共行政的合法性。公共能量场是指制定并修正公共政策的场合。“能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机所构成的。”［10］((P．103)在公共能量场中有足够的目标和意图，公共对话和公共政策是在不同目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的。在政策形成过程中，没有任何一种目标或意图能够具有绝对的权威和优势。为了保证对话不至于在众多相互作用的言说影响下陷入无法形成有意义的公共政策的困境，后现代公共行政理论引入了哈贝马斯的交往行动理论，对话语意义的真实性和说真实话语的条件作出了严格的限定，以确保把那些违背真实话语规则的人排除在对话之外。这个真实话语的规则是:“交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。若是要使这些真实话语的规则得以实现，就必须确保每个对话参与者具有均等的机会来选择并实施言说行为;具有承担对话角色的有效均等机会，提出话语并使之永恒化以及提出问题、制造问题，给出陈述、说明、解释和判断赞成或反对的理由;以相同的机会去表达态度、感受、目的等以及去命令、反对、允许或禁止等。”［11］其次，通过语言与话语理论重构公共行政的合法性。就某种意义而言，公共行政理论本身是一种语言，这种语言可以成为解释公共行政问题的动力机制。“作为一种语言，公共行政理论体现为一系列的假设、直觉、观念、方法、担忧和希望，这些东西形成了关于公共行政的认识，指导着公共行政的行为。”［8］(P．2)后现代公共行政理论强调，只要满足真诚、切合情境的意向性、自主参与和具有实质性贡献这些条件的话语，就都可以参与到公共能量场的对话中来，从而避免话语权为政府所垄断的“官僚式独白”的局面。这样，公共行政及公共行政语言的主体就不再局限于政府官僚，而是向广大公共行政学者、公众扩展，这就大大增强了后现代公共行政的民主基础。再次，通过“想象”重构公共行政的合法性。在后现代公共行政理论中，“想象”代表着对官僚制理性主义模式的一种偏离。“想象在后现代性中所起的催化作用有如马克斯•韦伯描述的理性化在现代性中的作用。随着各个自足的领域的爆炸，想象的主导不再局限于美学的领域，想象有望在科学的和规范的领域发挥更大的作用。不仅在科学发现的领域，而且在论证的领域，想象都将扮演更重要的角色。在现代性中，想象扮演着次要的角色;在后现代性中，理性化仍扮演一定的角色，但向诗意的方面的转变已经发生，单一的阐释视角将被破除。”［8］(P．238)因此，如果说理性是传统公共行政范式的核心范畴，那么“想象”就是后现代公共行政的核心概念。在后现代公共行政理论看来，“想象”代表着一种不完全借助于理性，也不依赖于制定规则和执行程序的行政精神。“想象是一种思维方式，一种关键的管理技能，它能提供途径帮助人认识和发挥他们的创造潜力，能提供手段帮助人发现创新的解决难题的办法……它还能提供方法激发人相信自己，在一个流动和变化的世界里找到新的位置。”［8］(P．241)最后，通过公共政策的共同体价值取向重构公共行政的合法性。后现代公共行政理论认为，公共政策应从人类所处的共同体这一角度出发，实现全面、多赢的生态型发展。具体到政策上，集中体现为政府决策权力日益分化，社会、市场、第三部门等开始分享政府权力，国家不再服从于某一特殊利益等方面。概言之，“后现代公共政策的共同体价值取向就是以共同体所有成员最大限度的参与为起点，以共同体所有成员利益共赢为落脚点的一种价值取向。”［11］这种价值取向能够增强公共行政对共同体成员的吸引力、向心力和凝聚力，从而夯实公共行政的价值基础。

乡镇政府合法性构建的路径

由于中西方制度环境的差异巨大，政治生态大相径庭，中国乡镇政府合法性构建不可能完全照抄照搬西方国家后现代公共行政理论，但仍可对其采取批判性借鉴的态度。邓小平指出:“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代化生产规律的先进经营方式、管理方法。”［12］(P.373)后现代公共行政理论作为乡镇政府合法性构建的合理性治理逻辑，为我们探索乡镇政府合法性构建路径提供了一定的理论指导。

首先，畅通利益表达渠道。在人类经济社会发展过程中，利益及其实现始终具有基础性作用。一方面，人类的全部社会活动与人对利益的追求紧密相关，人们之间的一切社会关系都是建立在利益关系基础之上，人们在追求利益时会不可避免地存在着冲突，而利益冲突的协调是推动经济社会发展的前提条件;另一方面，个人利益可能与公共利益不一致，而公共利益往往会在整体意义上影响经济社会的发展。显然，无论是从共同利益的形成还是从利益冲突化解的角度讲，以利益关系为出发点和视角，讨论乡镇政府合法性构建都更具有现实意义。后现代公共行政理论视域下的公共能量场理论恰恰与公众表达利益诉求的愿望相契合，为乡镇政府的政策制定和执行过程中畅通利益表达渠道提供了理论支撑。在后现代公共行政理论看来，公共政策的制定和修正离不开公共能量场，公共能量场中有足够的目标和意图，公共政策就是这样在不同目标和意图的相互影响、激变与碰撞中形成的。由此表明，公众在乡镇政府制定公共政策时平等地表达自己的利益诉求，为乡镇政府的民主、科学决策奠定了基础，进而为其自身的合法性构建注入了动力。当前，就乡镇政府而言，应着力做到以下四点。一是要完善既有的民意表达渠道。完善人民代表大会制度的制度安排，在人民代表的比例上保证公平，加强对乡镇人大代表工作职责的监督，使他们能够成为群众利益的表达者;二是要完善信访制度。赋予信访机构一定的权力，使其具有通过民意表达成为监督相关部门工作的职权，使矛盾在乡镇一级得以解决，避免将矛盾矛头指向上级和中央。同时，要对借口上访扰乱社会秩序而打击上访者的行为严励查处，切实维护公民的合法权益;三是乡镇政府对群众反映的利益诉求要及时给予回复，对群众利益受损事件要及时进行调查解决，许多群体事件都是小事拖大事而形成的;四是要保证基层司法公正，使法律表达成为社会的稳定器。只有利益表达渠道的畅通，才能使人们的不满得以释放，避免不良情绪的累积。

其次，健全对话协商机制。在乡镇公共政策的制定和执行过程中，为了使公共政策兼顾社会最大多数人的利益，需要对社会中各种意见进行整合，这主要表现为社会公众都有机会表达其关于乡镇政策的意见和建议，即健全对话协商机制。因为，只有公众的要求通过制度性途径进入政策制定、执行过程时，才会使公众的意见和诉求得以体现，从而增强乡镇政府政策制定和执行的合法性程度。罗伯特•达尔指出:“如果公民不能在涉及政府行为的一切事务上自由地表达意见，那么，他怎么可能让人们知道他的观点?又怎么可能劝说他的同胞和代表接受他的观点?而如果他们希望考虑别人的观点，那么他们首先应当能够听到别人说了些什么。自由的表达不仅意味着我们有权利说出我们的观点，它还意味着我们有权利听到别人的观点。”［13］(P．105)后现代公共行政理论认为，公共行政理论本身在某种意义上就是一种语言，这种语言可以成为解释乡镇政府公共行政问题的内在机理。在乡镇政府公共行政过程中，公共行政及公共行政语言的主体就不再局限于政府官员，只要满足真诚、切合情境的意向性、自主参与和具有实质性贡献这些条件的话语，公众都可以参与到乡镇政策的对话中来，从而避免话语权为乡镇政府所垄断这样一种“官僚式独白”的局面，增强乡镇政府公共行政的合法性基础。

最后，发展参与型乡镇治理结构。目前，乡镇政府的公共政策制定经常因缺少公众的有效参与，而出现某些局部的失衡，部分政策过多地反映了强势群体的利益要求，而忽视弱势群体的利益诉求。公众在乡镇公共行政中主体地位和权利的缺失造成其利益要求无法顺利进入政治过程，无法影响乡镇政府政策制定，进而造成部分群体利益受损，产生相对剥夺感。后现代公共行政理论认为，随着政府决策权力日益分化，社会、市场、第三部门等开始分享政府权力，这顺应了发展参与型乡镇治理结构的趋势。参与型治理结构要求以公众为代表的社会、市场、第三部门和乡镇政府平等地参与讨论制定决策，而不是只有乡镇政府的相关人员和部分知识精英单方面地制定政策。通过给公众参与乡镇政府决策协商的机会，不仅可以使公众表达自身利益的渠道更加畅通，满足社会转型时期公众政治参与的要求，而且还可以使乡镇政府听到公众的声音，真正了解百姓的需求，从而使决策更加科学化、民主化。在参与型治理结构中，公众通过参与表达了自己的利益诉求，同时也更多地考虑了其他人的利益诉求;公众通过参与所获得的民主经验，也会使其在解决社会矛盾时更多地考虑对话协商的办法，在体制内进行利益表达，避免了体制外的抗争。参与型乡镇治理结构能够增强乡镇公共行政对社会公众的吸引力、向心力和凝聚力，实现乡镇政府和社会共同治理的格局，这样的治理结构自然具有更大的权威性，夯实乡镇政府的合法性基础。