行政研究典范的衍变

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本文作者：费久浩作者单位：广州大学

新公共行政学

政治与行政二分暗合了西方权力分立的政治文化心理，而官僚制组织和一般科学管理原理则契合了工业化进程中的政府对技术理性和工具价值的追求。这些使得它在20世纪的大部分时间内在西方各国广受欢迎并成为公共行政的通行范式；然而，二战结束后，特别是20世纪五六十年代以来，对传统公共行政范式出现了大范围的批判声音。批评的焦点在于以下两个方面：首先，“民主”完全被“科学化”及过渡强调政治与行政的分离导致了政治责任的真空化。行政成为一个纯粹工具性、技术性和远离政治的领域，价值中立的职业官僚成为国家机器上一颗没有思想的螺丝钉，机械地执行指令，而不问其价值内涵，这导致了汉娜•阿伦特所说的“平庸的恶”，而职业官僚某种程度上都可能沦为纳粹德国的“阿道夫•艾希曼”①。其次，传统模式采取逻辑实证主义的分析方法，认为组织效率可以通过一般性管理原则来实现，但随着比较公共行政和政治文化学的兴起，人们发现不同的政治体系和社会文化对公共行政原则的需求有非常明显的差异。诚如尼古拉斯•亨利所说，1930年代的学者认为公共行政原则“对俄罗斯公共行政是一种有用的行动指南，如同对大不列颠、伊拉克以及美国一样”，而后来的学者却发现文化因素使得公共行政在地球的一面成为十分不同于另一面的事物。[6]64另一方面，20世纪60年代美国民权运动、女权运动、反战运动等左派政治批判和社会反抗浪潮显示了公民对民主、公平、人文关怀、政府的回应性等价值的诉求。在传统官僚制日益成为低效、平庸、僵化、集权、反民主、缺乏回应性的代名词的情势下，改革这一模式、提出新的公共行政领范式已经迫在眉睫。1968年，在经历了对政治80年的疏离之后，“面对冷酷的理智批判，公共行政敏捷地回到了政治科学温暖的怀抱”。[6]61这一年的明诺布鲁克会议被认为标志着新公共行政的诞生，其核心代表人物乔治•弗雷德里克森提出了新公共行政的主要课题：“传统的或古典的公共行政追求下面两个问题的答案：我们如何以现有的资源提供更多更好的服务（效率）？我们如何以花费最少来维持服务的水准（经济）？新公共行政加上另外一个问题：这种服务能够促进社会公平吗？”[7]3围绕社会公平这一核心价值观，新公共行政范式的基本观点可以概括为：

第一，突破政治与行政二分的思维窠臼，强调公共行政的“公共性”和“民主化”。过度强调行政的“去政治化”以及将公共行政等同于一般性的组织管理并视其为一个封闭系统导致了公共行政的种种危机。弗雷德里克森认为公共行政应该体现以下基本价值：一是回应性，政府应该是以公民为导向的，对公民特别是无权者和无组织的少数派的偏好和诉求应有及时和令人满意的回应；二是代表性，公共行政人员是“代表性公民”，他们“受雇于公民，代表公民的利益，执行和管理公民的事务”；[7]194三是参与性，包括公共部门内参与和公民参与，强调权力分享、组织结构的扁平化和公民对政策过程的深度参与；四是责任感，认为公共行政是一种“道德努力”，“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣”。[7]215

第二，批判传统行政范式狭隘的效率概念，主张用社会性效率取代经济性效率。效率一直是传统范式着墨最多和引以为豪的地方，而新公共行政认为这种简单以投入与产出比衡量的效率观造成了公共行政的异化，导致了行政主体和对象间的疏离，窒息了行政人员和公民的自我意识与公共精神。基于此，新公共行政摈弃了这种机械的效率观，提出了社会性效率的概念，认为衡量公共行政效率不能仅以投入和产出为指标，而应充分地把公共利益、个人价值、社会公平、公共责任、服务质量等价值目标纳入进来。

第三，认为促进社会公平和正义，实现公民尊严和福祉是公共行政的核心和本质所在。社会公平是新公共行政成为一种新范式的建构性特征。弗雷德里克森认为：“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要”。[7]216他的“社会公平的复合理论”深受罗尔斯“作为公平的正义”的影响，包括单纯的个人公平、分部化的公平、集团公平、机会的公平。像罗尔斯一样，他同样主张“有差别的优先原则”，认为“社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们”。[8]6登哈特也认为新公共行政的公平观“不只是意味着要为所有的人提供同样的服务，而是意味着要为那些更需要服务的人们提供更高层次的服务”。[9]28值得注意的是，弗氏还论及了公共行政的代际公平，认为“依据公共行政的精神，考虑后代人的利益是公共行政的一种责任”。[7]143

新公共管理学

新公共行政的出现既是公共行政学科自身发展的逻辑必然，也是20世纪60年代美国社会现状和潮流在公共行政研究上的一种映像，“是那十年激进政治在行政管理方面的回音”。[10]85尽管新公共行政提出了许多有别于传统公共行政的理念并足以构成一种新的范式，但是，由于新公共行政学“较少反映其他‘委托人’（特别是全体中产阶级）的愿望”，而且“缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的宪法基础”，所以在实践中“没能生根立足，被反对者当做仅仅是一种情感的爆发而不予理睬”。[10]85新公共行政只是一种理念上可供选择的范式，而既有理论基础又有实践行为的替代范式是新公共管理。新公共管理无疑也是在批判传统行政范式的过程中成长起来的，只是这种批判更多地是以政府实践为先导的。20世纪70年代末以来，在石油危机、经济滞涨、福利国家危机、国有化弊端日益凸显等一系列治理危机的连锁作用下，以英国、加拿大、新西兰、澳大利亚、美国等为代表的西方国家掀起了一场以摈弃繁文缛节、机械僵化的官僚制，转向市场化、民营化，追求经济、效率、效能，塑造一个花钱少、效果好的政府等为基本特征和目标的政府重塑运动。在学者和政府的共同努力下，这场政府改革运动迅速成为一种新的公共管理范式，他们在责难“糟糕的绩效、日常管理中令人讨厌的限制、烦琐而拖拉的陈规陋习、官气十足的雇员、低劣的服务以及贪污行为”[2]2-3等传统公共官僚制弊病的同时，积极建构新范式的理论基础和观念体系。70年代的治理危机使凯恩斯主义和大政府模式逐渐式微，以市场化、自由化、民营化等为核心信条的古典自由主义在经历了近半个世纪的边缘化之后开始复兴。作为一种政府治理模式，新公共管理在意识形态上带有浓厚的新古典自由主义色彩，并从中找到了自己的理论基础，即新制度主义经济学和私营部门管理理论。当以公共选择理论、委托—理论和交易成本理论为代表的新制度主义经济学“融合到新公共管理中时，在政府官员的高层，传统公共行政的信奉者正在被经济学家和经济学思想取而代之”[2]73，人们相信自由、竞争、选择、市场化、最小化政府等理念；而私营部门管理理论再次使人们确信管理原理具有一般性和普适性，新范式的倡导者言必谈弹性化、结果导向、竞争激励机制、顾客至上、个人责任、开放的信息系统、签约外包、合同化、“成本—收益分析”等原先贴有“私营”标签的管理原则。

围绕两大理论基础，包括胡德（1991）、奥斯本和盖布勒（1992）、霍尔姆斯和桑德（1995）、波士顿（1996）、凯特尔（2000）、波利特（2001）、欧文•休斯（2003）等在内的许多学者从不同角度构建了新公共管理的观念体系。概括起来，主要有以下几个方面：其一，顾客至上与回应性。政府不能只是满足官僚政治的需要，而应该是受（作为公民的）顾客需求驱动的，并应具备对外部环境特别是顾客诉求作出反应的及时性、灵活性和有效性；其二，结果导向型的目标管理。“管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换”[2]63-64。公共管理不应再拘泥于管理过程的繁文缛节和繁琐程序，而应把关注重点放在绩效、产出、效率、效能和服务质量等结果性因素上并为此制定标准明确的考核办法和责任制度。其三，市场与竞争机制的引入。政府应该是竞争性的，需要在公共部门内部、公共部门之间以及公共部门提供服务的过程中全面引入竞争机制，通过市场的力量改革政府的低效率、高成本、僵化拖沓、官僚主义等弊病；其四，组织机构扁平化、权力下放与参与。政府的作用在于“掌舵而不是划桨”，因此必须改变传统官僚制组织的等级控制和高度集权原则，缩短刚性的层级控制链条，通过权力、义务和责任的协调一致将权力交给一线管理者，充分发挥他们更了解顾客需求的优势，建立一种弹性化、重参与的灵活管理方式。其五，公共服务提供方式的多样化。传统范式认为政府是提供公共物品（服务）的唯一主体，但新公共管理主张运用合同外包、民营化、内部市场开发、公私合营等方式实现购买者和提供者的分离，也就是说，政府不必事必躬亲，而只要正确地“授权”。

新公共服务

正当新公共管理方兴未艾之时，21世纪的头几年里，一种试图扬弃新公共管理并将“公共服务、民主治理和公民置于中心地位”[9]17的治理理论逐渐凸现出来，这一被称为“新公共服务”的理论以罗伯特•登哈特和珍妮特•登哈特夫妇为核心代表。从正面看，新公共服务建立在一些政治理论和公共哲学的基础之上；从反面看，它的核心理念是在批判新公共管理的过程中得以系统化的。20世纪60年代以来，自由主义民主日益被认为造成了个人的原子化、人与人之间的疏离、公民美德的泯灭、公共精神的沦落等社会弊病。作为反思，带有浓厚古典民主意蕴、伦理倾向和道德色彩的参与式民主和协商民主逐渐流行起来，它们认为公民行使民主权利、参与公共事务、关心公共利益对于一个健全的社会而言具有建构性、表达性和本体性意义。与之相伴的是公民社会理论和社群主义的影响，这些理论具有明显的集体主义倾向，强调人与人之间的关怀、信任和协作，认为公民“自组织”对于有效地连接个人与社会、消除个人在政府组织和国家机器面前的无力感和挫败感具有重大意义。此外，组织人本主义对理性行政模式的批判、新公共行政对社会公平的呼吁及后现代公共行政对去中心化、对话、情感等非理性因素的强调都构成了新公共服务理论的有益养分。以上述理论为基础，新公共服务在批判新公共管理的过程中形成了自身的话语体系。概括起来，主要有以下四点：

第一，批判新公共管理的经济学倾向和对私营部门管理理论的“滥用”，主张回归公共行政的民主传统和公共美德。新公共服务并不否认市场、效率、利润等价值观对于私营部门的意义，但它同时认为这些原则对于解决公共治理问题并非完全有用。不加鉴别地采用私营部门的管理方法忽视了公私部门的本质性差异，其实是一种“新泰勒主义”，它使公共行政严重脱离了其母体（政治学）基础，陷入了合法性危机，因此，新公共服务主张政府应该承载并践行自身所应内含的价值准则，“不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作”[9]1。

第二，批判新公共管理将公民视为购买、消费公共物品的顾客，认为公民是积极参与的主人。新公共服务批评新公共管理“急着为政府这艘船掌舵，却忘记了它的主人是谁”。正因为公民是主人而不是顾客，新公共服务认为“公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责”，即公共服务的重点“不应该放在为政府这艘航船掌舵或划桨上，而应该放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上”[9]16；而且，这种回应性不是传统意义上的“是的，我们能够提供那种服务”或“不，我们不能提供那种服务”，而是“我们先来一起想想该怎么办，然后再来付诸实施”这样协商性的积极回应[9]62，在这里，公民不是被动消极的消费者，“公共服务的精神也并非只限于那些正式为政府工作的人们”，普通公民同样可以参与到公共服务中来并大有可为。[9]12

第三，批判新公共管理的责任问题，认为承担责任并不简单。新公共管理在三个方面存在责任问题，一是模仿私营部门的结果导向和目标管理导致对过程和政策本身的忽视，而这缩小了公共行政责任的范围；二是将提供公共物品的职能外包给私营部门必然导致政府责任的减轻和难以界定，且不能保证私营部门的提供过程是否符合民主规范；三是将公共行政官员视为企业家并为顾客提供服务是一种狭隘的角色观，不适合他们履行公平、正义、参与等责任。新公共服务认为“尽管对效率和结果的测量很重要，但是它们却不能涉及或包含我们要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望”[9]95，因此，他们不能仅仅只为结果和效率负责，而“应该成为一个复杂治理系统中的负责任的行动主体，在这个复杂的治理系统中，他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者，以及最重要的是，公共利益的道德领袖和服务员”[9]98。

第四，批判新公共管理单纯追求效率、效能、经济等工具性价值，认为公共行政应该还有其他同样重要甚至更为重要的价值。新公共服务的核心主题是“促进公共服务的尊严和价值；将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观”[9]11，并证明在政治价值的序列上，民主、法治、参与、代表性、回应性、公平性、积极的公民精神等不应被边缘化或置之不理，他们至少与效率、经济等是一样重要的，甚至更值得优先考虑，诚如登哈特所言：“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。”[9]2-3

笔者认为，公共行政一百多年来的四次范式变迁及范式之间的互相批判、扬弃体现了公共行政在寻求自身合法性和正当性方面的卓越探索。作为一门独立的学科和实践，公共行政何以安身立命？靠什么获得存在的意义和依据？传统公共行政认为，正如政治解决了权力的来源问题一样，行政独立于政治之后，解决了权力的执行问题，并且可以通过若干原则使得这种执行高效、经济。新公共行政在效率、经济等价值观之外加入了社会公平作为公共行政的合法性基础，认为公共行政更应致力于促进社会的公平和正义，实现公民的福祉和尊严，承担起公共行政的伦理、道德和政治责任。新公共管理通过对经济学理论和私营部门管理理论的全面引入，为公共行政注入了全新的血液，改变了公共行政的叙事风格和话语体系，同时大大扩展了公共行政的合法性基础。新公共服务则认为新公共管理偏离了公共行政的合法性轨道，公共行政除了践行上述价值之外，还应该致力于促进公民参与、承担公共责任、培养公民精神，构建一个具有积极公民精神的共和社会。就其本质而言，公共行政的四次范式探索大致表明了学者对公共行政作为一个学科的两种期许，即公共行政更多地是一门注重公共性、政治导向的、追求价值理性的政治哲学，还是一门强调行政的、管理主义的、关注工具理性的行政科学？总体来说，传统公共行政和新公共管理倾向于后者，而新公共行政和新公共服务倾向于前者。但是，不论如何，公共行政要想获得自身的健康发展，不断巩固自身的合法性，就必须要在两者之间寻求巧妙的平衡，而这是一个长期性的艰巨课题。