国内行政价值问题与策略

前言：本站为你精心整理了国内行政价值问题与策略范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。

本文作者：王菲作者单位：中国矿业大学

我国公共行政价值的历史演变

在我国的不同阶段，实现公共利益、全心全意为人民服务都是贯穿于我国公共行政价值发展的一条主线，是我国公共行政的目标性价值，它既是中国共产党先进性的根本体现，也是我国公共行政实践的本质要求。根据不同发展时期内占主导地位的工具性价值的不同，主要分为以下阶段［2］。

1．以效率为中心的价值选择。新中国刚成立不久，发展经济和政治稳定是中央政府的首要选择。因此，效率成为这个时期的首要价值追求，这不仅是合理的更是非常必要的。鉴于此，国家通过高度集中的政治与经济体制对社会生活进行全面的干预与控制，并通过国家政权的强制作用使社会高度一体化。在大力发展经济的思想指导下，我国取得了巨大的成绩，提前完成了社会主义改造。然而，在快速发展生产热情下出现了急躁冒进的倾向，在行政体系中，居于主流地位的公共行政价值异化为以牺牲效率为代价的平均主义导向。在这个时期，公共行政价值的演变可以分为两个阶段:建国后至“”运动之前，效率是最主要的工具性价值;从“”运动至“”结束前，平均主义占据主导地位，人文关怀和民主精神缺失，工具性价值被异化。其中，存在于改革开放前的脱离生产力发展水平的平均主义并不是公平，公共行政价值在此阶段处于缺失状态。

2．以“效率优先、兼顾公平”为中心的价值选择。改革开放后，经过多年的探索，邓小平在1992年春视察南方的谈话中对社会主义的本质做出了科学的总结性概括。其中，“解放生产力，发展生产力”实质上是提高社会主义效率;“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”则是实现社会主义社会公平问题。在此，公共行政价值中公平与效率这对矛盾关系恰到好处地统一到了一起，公有制维护社会公正、促进共同富裕的目标同市场经济优化资源配置、提高经济效率的功能也得以结合，既体现了社会主义制度的基本特征，又体现了市场经济的一般规律，这也成为引导我国公共行政价值选择的航标。为此，党中央确立了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度。在完善分配结构和分配方式方面，党的十五大报告提出了“效率优先、兼顾公平”的原则，亦即将发展生产力与实现共同富裕结合起来。从十一届三中全会至党的十六大召开前，在党的各项方针政策的指导下，在以经济建设为中心的指引下，我国经济能量和效率都得到了极大的释放。然而，在经济快速发展的过程中，由于不同社会成员之间对社会财富的占有很不平等，造成收入差距过大，基尼系数超过国际公认的警戒线。这一阶段，尽管奉行全心全意为人民服务的目标性价值，但不难看出，经济悬殊的扩大化，客观上要求政府营造一个更为公平、自由的竞争环境，以此来保证竞争机会的平等及竞争起点与竞争过程的平等。

3．以公平、民主、责任为中心的价值选择。2002年11月8日，党的十六大在北京召开，这次大会标志着我国进入了全面建设小康社会的新时期，“以人为本”成为该时期我国公共行政的主导价值。党和国家从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业，促进人的全面发展;更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果;更加注重民主法制建设，正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。在“以人为本”的公共行政核心价值的指引下，公共行政更加体现出民主和责任的价值取向。保证人民当家作主，保证人民有参与国家管理、参与重大决策提供畅通的渠道。政府更加善于从政策取向上抓准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，正确反映并高度重视不同群体的利益需求，体现出公共行政尊重公民权利、维护人民利益的民主价值。此外，政府不断转变执政理念，培养起较强的责任意识，在责任制度上，坚持权责一致，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究，基本实现了从强调公民责任和政府责任的转变。

我国公共行政价值存在的问题

从西方与我国公共行政价值的历史演变，不难看出，西方公共行政始终逃不出公平和效率的矛盾范畴，我国公共行政改革同样面临着公平与效率的价值冲突:一方面，改革开放以来，历次行政改革都是效率取向的，它追求“小政府，大社会”的目标，大力精简机构、裁减人员，这是我国历次行政改革的重点和难点;另一方面，人民民主专政的社会主义政权性质内在地要求政府公平、优质的公共服务。然而，对小规模政府的追求和对优质高效的公共服务的需求是矛盾的。概括而言，我国当前公共行政价值存在的问题［3］主要有:

(一)行政价值主体地位的丧失

在政府与社会所形成的价值评价关系中，政府是被评价者，它只能处在价值评价客体的地位，而社会是评价者，必然居于价值评价的主体地位。一般来说，主体与客体之间所形成的实践关系与价值关系是基本重合的，因为价值关系是以实践关系作为基础的。也就是说，实践关系中的主体往往也是价值关系的主体，实践关系中的客体往往也是价值关系的客体。但是，这一情况在行政实践关系与行政价值关系中变得异常复杂。从行政管理的角度来看，我国政府是行政主体，它与社会的关系是命令与服从的关系，两者的法律地位是不对等的。因此，政府出于社会的价值需要而产生，而政府产生以后，在政府与社会的实践关系中，政府却一跃而成为行政主体，这就造成了社会作为行政价值主体却丧失了实践主体的地位，而处在行政客体的地位。这种政府对社会的“异化”是不可避免的，是社会正义必须为之付出的代价。除此之外，政府对社会的异化还体现在另外一个方面，即在现实的行政价值评价关系中，社会常常丧失了作为价值评价主体的地位，即理论界通常所言的“政府本位”现象。从应然的角度看，能够适应社会不断变化发展需要的政府就是最好的政府、成功的政府、善的政府。从实然的角度看，政府一旦从社会中独立出来以后，往往以社会需要管理为理由始终以一种居高的姿态出现，结果常常是政府凌驾于社会之上，公共行政的管理活动常常是以政府为中心展开的，政府要求全社会都服从于其统一、集中的安排与管理。结果，一切以政府的意志为转移，适应政府就是善的，不适应政府就是恶的。在这种行政价值评价关系中，政府错置为行政价值评价的评价主体，社会作为行政价值主体却丧失了评价主体的地位。

(二)公共行政主导价值的旁落

公共行政主导价值的旁落，即“全心全意为人民服务”行政价值的旁落。“全心全意为人民服务”是中国共产党先进性的根本体现，也是我国公共行政实践的本质要求。以为代表的中国共产党人，早在创建井冈山革命根据地的时候，就开始探索为人民服务的行政价值模式，并将它视为革命根据地生死存亡的关键。这一模式的实质是确立了人民群众在公共行政中的主人翁地位，而掌握国家公共权力的干部却是“人民的公仆”。后来的《宪法》和《党章》确认了“为人民服务”这一行政价值模式。自此，“全心全意为人民服务”就成为我国公共行政的主导价值。“为人民服务”这一主导行政价值的“旁落”，其意思不是指这一行政价值丝毫没有得到实现与体现，而是指这一行政价值的实现尚没有完全成为我国公共行政的主导价值取向。计划经济体制下，传统社会主义“全能政府”所形成的“政府本位”模式，偏离了“为人民服务”的公共行政主导价值。社会转型时期，由于行政价值的失范而产生的公共权力的异化现象，严重侵蚀了“为人民服务”的公共行政主导价值。这种“失范”现象的具体表现就是:由于公共权力价值观的变异所引发的公共权力的道德腐败，偏离了国家和政府行政管理的目标，打破了公共行政的道德规范，损害了社会与公众利益，违背了国家与人民的意志，严重侵蚀了“为人民服务”的主导价值。

(三)公共行政“负价值”对“正价值”的侵犯

当权力意志服从公共意志时，公共权力行使的方向与方式是维护社会公共利益，这样，公共行政是向善的，所体现的价值是积极的，即“公共行政的正价值”。相反，由于公共行政的价值主体丧失了现实的实践主体，又可能丧失评价主体的地位，尤其是当权力意志违背公共意志时，公共权力行使的方向与方式会偏离社会公共意志，这样，公共行政是向恶的，它所体现的价值往往是消极的，即“公共行政的负价值”。在我国，公共行政价值理念呈现低俗化倾向，一些行政人员在奉献与索取、本能与人格、生存与发展等价值冲突与选择中，所表现出来的价值理念倾向于庸俗化。也就是说，一些行政人员仅仅把行政职业看作是谋生的手段，甚至是捞取不正当利益的途径，而置“为人民服务”的行政价值、“执政为民”的行政理想于脑后，其价值理念完全建立在追求享乐、向社会索取、满足自己及其家人生存欲望的基础上。其次，公共行政价值选择功利化倾向。行政人员在进行行政价值选择和评价时，其着眼点仅仅局限于眼前的“政绩”，往往忽视部门自身实际及以后长远可持续发展。最后，公共行政价值取向利己化倾向。现实中，一些行政人员奉行的是以“我”为核心的价值取向，他们在选择与确立人生的价值目标时，背离集体与社会对公共行政的价值需要，一头钻进自我价值实现的“象牙塔”里，根本不讲“我”应当为集体与社会做什么，而是一味地强调集体与社会能给“我”什么。他们奉行个人利益第一的原则，斤斤计较个人得失，丝毫不谈对社会的奉献。一切以个人的私利为转移，其视野里根本就没有社会与公众的利益，而且使利己的行为采取了与公共利益相对立的表现形式，从而成为公共行政价值中“恶”的表现。

应对我国公共行政价值问题的对策

(一)中国行政改革应“坚持公平优先、兼顾效率”的原则

在特定历史时期，由于受经济领域中“效率优先，兼顾公平”原则的影响和渗透，我国历次行政改革都试图通过机构精简和人员裁减来达到提高行政效率的目标。客观地看，这几次以“精简、高效”为目标的行政改革并没有实现预期目标，因为精简机构、裁减人员是从节约成本的角度来提高行政效率，但这只是效率的一个方面即形式效率。行政效率更重要的内涵是公共服务供给的高效率即实质效率，单纯地通过精简机构、裁减人员来提高行政效率是行政改革的一个很大的误区，因为行政效率不同于经济效率，行政效率首先是一种社会效益，它必须以高质量的公共服务和良好的社会效益为前提。另一方面，行政改革对效率的过度追求必然引发公平问题。中国未来的行政改革必须坚持公平优先、兼顾效率的原则，绝不能为了形式上的效率而盲目地精简机构和裁减人员，行政改革的目标定位应当是追求社会公平、提高公共服务质量、更好地服务公众。

(二)中国行政改革的市场化取向应有一个科学的“度”

公共事务不同于私人事务，公共行政也不同于私人行政，前者追求公平，后者追求经济和效率，二者有着本质的区别。在公共行政改革中，虽然可以运用市场机制来节省成本、提高效率，但市场化并不能解决公共行政的所有问题，“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难，不应把它看作是一种能治百病的灵丹妙药”。西方国家市场化的行政改革已经证明了这一点。当代中国行政改革的市场化取向也出现了很多问题。如在高等教育领域，为了减轻政府财政负担，引入市场机制，实行高等教育收费政策，但由于缺乏完备的制度建设，在利益的驱动下，大学收费远远超出一般家庭的承受能力，然而政府助学贷款和社会助学制度却问题重重，从而导致了很多由于经济贫困而读不起书、辍学、偷盗甚至违法犯罪等社会问题。因此，我国行政改革必须慎重对待市场化问题。

(三)培育公正、平等、服务和乐善好施的公共行政精神

首先政府及其公务员要牢固树立乐善好施、一心为公的思想。“如果没有乐善好施，公共行政仅仅是一种政府的工作。如果有了乐善好施，公共行政便有了意义，远远超出了做件好事的范畴，我们所做的工作因此而显得尊贵。……公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上。”政府是人民的政府，公务员是人民的公仆，政府及其公务员必须想人民之所想、急人民之所急，做到“一心为公、执政为民”，这是我国公共行政精神的核心。其次，确立“服务行政”的治理理念和模式。没有为人民服务的观念，就不可能有负责任的行为;同时，要在“服务行政”的理念指导下，通过行政体制改革，最终建立起“服务行政”的治理模式。在建设服务型政府方面，过去认识上不明确，实践上也很不得力。改革开放后，做了很多工作，实际上是向这个方向努力的。但没有明确提出建设服务型政府概念，因而做起来不够自觉。