公共行政下的独立学院困难研究

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一、独立学院面临的困境

（一）内涵建设缺位

1.专业方面专业建设是独立学院的最基本的，更是重要的一项建设，它决定了学生培养的质量水平，是独立学院建设的关键所在。它主要表现在课程设置、专业管理等方面。专业的设置应该与学院办学特色、专业发展、资源优势相一致。转变传统观念，发展自身优势，无疑是独立学院建设的出路。目前，我国独立学院专业趋同情况比较突出，这些趋同性较强的专业有英语、电子信息技术、计算机科学、国际经济与贸易、市场营销。与公办学校相比，相同的专业学生要面对狭小的就业市场，明显独立学院学生不占优势，所以说“品牌决定质量”。形成自身专业特色不仅是一项战略性任务，更增强了学院的核心竞争力，提高办学水平。

2.师资队伍方面由于独立学院办学时间不长，使得它在短时间内建设一支在数量上、特别是质量上合格的师资队伍显得尤为困难。主要表现在三个方面：数量不够、结构不合理、质量亟待提高。独立学院所处地理位置都较为偏远，加上缺乏历史的积淀，教师待遇也不能保证与公办学校一样。住房、“五险一金”等基本生活保障方面也暂时不能得到有效解决，所以高学历人才都不愿前来发展，或只是借助独立学院跃上更高的平台。大多数独立学院教师年龄都是“两头大，中间小”，据统计：30岁以下、50岁以上的教师占到近60%，有的独立学院甚至聘用兼职教师。这些因素都导致教师队伍难以稳定，质量也很难提高，从而严重制约独立学院师资队伍的建设。

3.学生培养方面人们最终还是要在这个竞争激烈的社会立足的，然而信息经济时代，面对如此激烈的就业市场，独立学院的学生能否在就业竞争的市场上竞争，关键在于学生的培养。在文化知识方面，就近几年来独立学院的招生情况上看，独立学院文化基础知识与母体高校相比，还是存在显著的差异。但独立学院的学生思维活跃、爱好广泛、积极地进行社会实践，尤其在自己特长方面能够勇于改变自己，在社会活动和组织协调能力方面有较大的潜力。老师们应该结合学生们的兴趣和未来职业规划，提高学生的就业竞争性。

（二）筹集办学资金困境

教育政策较好的执行，除了法律法规的规范，常常取决于能否得到充足的办学资金。境外政府扶持私立教育发展的主要途径有：立法、财政、直接补贴、税费优惠、学生奖励、教师薪水支付、科研资助、交通补贴、贷款贴息以及设备和教材购买补贴等10个方面。像美国私立大学主要融资渠道有学杂费收入、政府资助、捐赠收入、销售和服务收入。我国的独立学院也应该认真分析资金来源的结构、各来源渠道的性质、增减变化，比较各种筹集方式的筹集成本，采用成本最低、财务风险最小的筹资方式，筹集最多的资金。（四）未来发展方向不太明确对于独立学院未来的发展，现面临几种选择：或以独立学院形式继续办学，或合并入其他民办院校，或转设为民办普通高校，或被终止办学资格。早在2006年教育部的《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》就已经明确提出：“独立学院视需要和条件设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校。”2008年教育部颁发的“26号令”更进一步提出了独立学院的设置标准和管理办法，这既是国家宏观政策的价值导向，也是多数独立学院求生存谋发展的必然选择。按照机构编制管理的相关规定程序，在政策范围内也考虑独立学院事业编制的问题，目前浙江就有几个独立学院“转事”成功的。

二、独立学院自身原因

（一）管理经验不丰富

独立学院90年代起悄然盛行，审视其发展历程，在经济大发展这个背景下，虽然它也迅速发展，但由于产生背景的特殊性，理论、法律法规准备不足，并未形成一套自己独特的办学模式。独立学院创办时间比较短，办学管理经验尚不足，因此在现阶段必须争取母体学校对学院的支持，像决策、监督机制的缺失，不少学院至今尚未建立董事会，学院管理与运行基本上沿用公办高校，有些学院董事会形同虚设，有的董事会职能越位，直接干涉学校的办学和日常生活，违反规则，严重影响学院的长远发展。与投资方的关系也不融洽，不少投资方未能确保独立学院的办学资金和教育设施、办学条件等硬件设施的投入，在独立学院与投资方的关系上不是科学的、有序的参与到独立学院的管理、监督和领导，有的就直接干预具体的教育教学过程。

（二）缺乏社会认可度

缺乏社会认可度主要由于教育质量，以及缺少文化底蕴，没有悠久的历史。除了硬件方面，软件方面如校园文化建设也是实施素质教育不可或缺的重要组成部分，这也是许多独立学院所欠缺的，往往也是最容易忽略的。具体表现在：在发放文凭的问题上，有些学生就是冲着母体高校的品牌去的，现在没有了母体光环笼罩着，独立学院可能会在社会认可度上大打折扣，但凡是有利有弊，与母体高校脱离自己发证后，独立学院“独立”发展的空间会更大。在求职的道路上，部分用人单位不愿意接受独立学院的毕业生，在考研复试过程中，独立学院的学生也会受到歧视。要想尽快改变这种现状，提高社会的认可度，最重要的还是提高教学质量。

三、行政职能视角下独立学院运行困境

（一）公共政策扶持不到位

独立学院是新时期背景下的产物，是由政府、市场、社会三方面共同作用的，目的是扩大高等教育的资源，政府在其中起了举足轻重的作用。因而政府公共行政职能的缺位是诱发困境的根本原因。政府公共政策扶持与政策工具包括法律扶持、经济扶持、信贷扶持、社会服务、创新扶持。独立学院非纯粹民办，是一种介于公办和民办之间的特殊办学实体，在政策法规上还没有一套完整的体系，处于尴尬之境。政府政策上的缺失使得独立学院在发展过程中无章可循、无法可依，亟待国家出台相关法律对独立学院性质、作用、任务作出明确说明。在经济扶持方面，目前我国独立学院承担了全国30%的高等教育中本科教育的任务，极大地解决了我国教育资源短缺的问题，但政府经济扶持是微乎甚微的，教学经费对照教育部相关标准还有一定的提升空间。在美国，政府对私立大学资助占17.6%，但由于我国教育经费的短缺以及政策的限制，政府只对一些民办高校给予一定的专项补助，绝大部分独立学院很难得到政府的资助。从我国客观实际出发，加强政府公共政策，构建一个“政府调控、市场介入、社会参与、学院自主”的良性互动治理机制。

（二）运行机制有待成熟

在法律法规和监督机制的不完善使得很大程度上依靠行政行为进行管理，运行机制的缺陷，是诱发独立学院困境的直接原因。要从真正意义上发挥民办教育独特的机制，其中包括管理机制、用人机制、薪酬机制等一系列灵活机制。独立学院拥有充分的办学自主权，然而现有的独立学院在区别于公办高校的运行机制上尚未体现优势，仅仅是做了小部分的修改。它还要接受来自政府和社会的监督，大力加强独立学院的自我评价，逐步建立学校内部的质量保障体系，完善评估工作机制，是独立学院监督的基础。独立学院管理机制是独立学院管理所依托的制度性结构及其构成方式，当前管理机制还存在一些问题，表现在决策主体的错位、动力杠杆结构性缺失、约束缺失等，完善独立学院管理机制是办好独立学院的必然要求。现有的独立学院在体制机制、办学模式、法律法规、投资办学等方面存在的问题困境，迫切需要我们从实际出发，理论结合实际，在政府、市场、社会共同的合作下去探索并解决困难，建设具有中国特色的独立学院，让独立学院真正走向“独立”之路。

作者：闵雪单位：南京航空航天大学金城学院