公共行政绩效考评研究
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我们探讨公共行政绩效考评，是为了追求公共行政的人本价值，实现考评的设定目标，努力做到绩效考评的客观性、科学性，使绩效考评的方案实用、有效。因此，做好公共行政绩效考评不仅具有理论意义，而且具有社会意义。在理论方面，通过探索公共行政绩效考评的特征及实现途径，我们可以理解现代公共行政治理所具有的系统工程的科学性和民生工程的社会性，懂得公共行政历史发展的进步性和局限性，把握公共行政绩效考评实现的一般理论途径，在“公民第一，效益至上”现代公共行政治理主旨引导下，创新设计出既有公共服务，又有公共行政；既有公平利益，又有对话协商；在考评上经济、效率、效益、质量及环境等考查因素和谐发展的示标体系，为实际操作找出更可行的方案、做出科学的引导。在社会方面，任何理论都有它适用的范围，不同的理论也有它实践的源流，经济、政治、文化、社会等历史和现实因素对理论的影响和交融无不对理论的现实功能产生影响。我们以科技哲学的科技伦理精神赋予绩效考评社会意义，更好地让公共行政为公民服务，用科技哲学的科学范式把握公共行政服务的侧重点，用经济学、管理学、行政学等诸学科的科技理性和方法来实现行政绩效上水平，使绩效考评的管理更科学、更实用。在现实生活中，“实行绩效考评有利于转换政府公共管理的理念。在组织内部形成浓厚的绩效意识，敦促管理者增强对政府公共项目的责任感，改进政府对公共事务管理和公共服务传递的方法”③，利用科学的绩效考评方案来推进公共行政功能的优化和质量的提高，从而尽可能地满足社会对公共产品和公共服务的需求。
二、公共行政绩效考评的特征
首先，体现系统工程特点的科学性。依据科技哲学对其他学科的作用，科技哲学为绩效考评作为系统工程提供了科学的方法论。公共行政绩效考评作为管理学科中行政管理的技术操作项目，涉及“组织管理活动的各个环节，具有自已的基本信念和理论基础，不是一种技术而是多项技术的集合，并且实际操作中体现自己的特点。”④按照詹伟、吴肖天的观点，绩效考评步骤和相互关系的模型是战略规划—行动计划—监测反馈—绩效评估—战略规划。从考评的战略规划开始到下一个战略规划，完成了一个循环，又开始进入另一个循环的起点，是新方案范式的开端，过程具有螺旋上升的循环性、工程特征的系统性、环节实施的组织性、绩效评价的整体性。这一循环过程不仅需要经费、人力、制度保障，而且需要社会监督、社会信息反馈和社会效果评价。每一过程和环节，都是建立在系统科学、组织科学和工程管理学基础之上，力争做到科学性。其次，表现民生工程主题的社会性。“公民第一，效益至上”是现代公共行政管理的主旨。当下，公共行政已经“从追求形式合法转向追求行政绩效，努力实现法律效果与社会效果的统一，保证行政过程与结果的正当性与可接受性。”⑤绩效评价也从过去侧重于经济效率过度到既讲求节约行政成本，又讲求社会效益上来，侧重点放在公共行政服务的效果和质量上，不仅形式上、行动上民主，而且内容上讲求的是公共利益的实现。在当代，公共行政不仅要完成保卫国家主权的任务，而且要保障好公民人权和民主权利，维护好公民人人平等和社会公正；不仅在经济职能的公共产品供给方面实现制度化、资源配置方面实现合理化，做到分配公平、调节有力、保障稳定供给，而且在社会职能的公共服务供给方面实现环保、公正、有序。绩效考评多涉及公民民主和生计等公共事务管理情况的考核和测评，以及以行政机关为主体的公共部门在服务效率和效果方面的评估和评价，具有突出的民生特点和社会性，其公共行政的社会使命、取向、任务以及复杂、综合程度表现出显性的民生特点和社会工程特点。
三、公共行政绩效考评的步骤
公共行政绩效考评是一项系统工程，力求科学、有效，必须首先进行战略规划，然后开展行动计划，把绩效考评落到实处，同时发挥绩效考评激励和诊断作用，提升公共行政服务水平。在规划时应把绩效考评的目标讲明白、原则讲清楚，做到任务明细、步骤有序、措施可行、意义突出，然后按照规划实施考评计划。下面将全面展现绩效考评全过程。第一步，绩效考评组织建设。即考评主体的确定和力量部署。对行政主体来讲，因行政设计的主体范式不同，考评主体应随之作出变化。对公共行政一元主体，可由该主体本身，或主体的上一级机构，或是被委托的社会中介机构来考评；对于公共行政多元主体，因参与公共行政管理的主体多样、多元，有政权机构、委托机关、民间团体、授权私人，对他们绩效评价已不限于授权机关，还需要社会广泛参与。多元行政主体的系统性与民生性，要求确定评价主体必须客观、科学，得到社会认可。否则，即便地位合法，在公民心目中得不到认可，评价的主体也就称不上公正。现代公共行政管理，绩效考评应根据行政机构阶层性和公共管理的内容综合考虑，如果针对组织内部管理需要和工作目标实现，考评主体应有行政机关组织本单位的全体公务人员进行考评，或由上一级行政机关组织下一级机关的全体工作人员进行考评。如果针对组织外部公共管理与服务的社会效果进行考评，那么行政机关应根据服务对象确定考评的社会力量，通过有效的考评网络建设，把服务的社会对象组织成为参与绩效考评的广泛力量。在对绩效考评时，使评定主体的力量能够胜任绩效考评的专业化、广泛化，实现考评主体和力量分布的科学化，防止由于考评主体组织力量薄弱和人为违反随机原则对组织建设科学化的影响，从而导致评价主体对考评结果的影响。第二步，绩效示标体系设计。确定了考评主体，考核内容的设计变得尤其重要。其原因是它要实现评价激励功能，内容要反映公共行政目标，发挥绩效示标主旨的引导功能；要考虑评价诊断改进功能，内容要体现公共机关的职能，发展好和利用好绩效示标的调整导向；要兼顾评价的沟通与民主作风，内容要体现公共管理的社会环境，注重绩效示标的可行性和技术性。绩效示标设计是一项系统性、技术性要求很强的科技项目，服务于公共行政管理，作用于公共部门对资源、投入、支出和效果的监测和考评。因此，现代公共行政绩效示标的设计一定要建立在经济因素、政治因素、文化因素和社会因素全面兼顾的考量基础上。在经济因素方面，把经济与效率纳入示标设计，讲求成本与投入的比率，激励节约行政成本，提高工作能力和工作效率。如行政成本人均开支、居民人均纯收入等。在政治因素方面，把民主与民权体现到示标设计中，讲求制度政策产品对公共行政的贡献。如辖区领导干部权力腐败率，可从反面监测与考评。在文化因素方面，把文化与文明融入示标设计，因实施公共行政的范式原则不同，示标设计的特点会不同。如“经济人”与“行政人”不同的行政文化，嵌入示标考评的侧重点会有所不同。前者多突出市场机制下的平等与经济利益，忽视了政治利益；后者多强调法制下的平等和政治社会地位，彰显公民“维护公共利益的道德人”和“公共人人格”。在社会因素方面，把公平与正义列为示标设计起点，把质量和社会效果指标作为考查的内容，强调的是公共行政服务质量和社会满意度。如社会福利覆盖率、社会治安满意度等。同时，绩效示标设计要体现历史性和现代性，用现代公共管理目标去引导和激励公共行政管理上水平、职能有改进，用历史目标、现代社会环境来修正和调整现在的目标，在绩效考评中，用技术示标沟通、凝聚公共部门。如对一级政府年终绩效考评，它的绩效示标体系设计要以历史为基础，根据时代需要、职能转变设计出考评示标。第三步，绩效考评目标分解。在公共行政绩效示标体系设计好后，相当于绩效计划和公共管理总目标制定结束，下一步落实的关键就在于考评目标的分解。由于“目标分解属于部门内部管理，”⑥因此，考评目标分解应在部门内部进行，以便划清行政责任。示标设计体系是从行政职能与公共服务的整体方面进行考评，而考评目标分解是对示标整体各项目的细化，是对绩效考评目标可测量的技术设计与责任划分。绩效考评目标分解不同于定性档次的测评，而是以可计算、能量化、分任务、定责任人为特征。具体技术包括绩效目标、绩效测度、绩效指标、负责人四个方面。绩效目标是考评示标展现考核项目的内容，是制定绩效测度的依据。而绩效测度是对绩效目标进行分解和细化后的子目标。而绩效指标是对绩效测度考查的数量表达，它与绩效测度一起把绩效目标转化为可量度的考评示标。每项绩效测度对应一个公共行政负责人，其负责人同该绩效测度、绩效指标一起构成一个示标项目的任务分解。绩效测度、绩效指标、绩效责任人分别用来实现绩效目标的量纲和量化，绩效考评数据的收集与记录以及绩效责任划分。第四步，绩效过程管理与考评。根据管理成果记录和绩效监测得到的考评数据，判断绩效目标是否脱离实际，以便及时矫正绩效目标，以及调整和补充示标项目来弥补旧考评范式和内容的欠缺，努力实现绩效考评的科学化和合理化。通过绩效监测和绩效测评，完成绩效测度的指标数据，然后根据历史连续的绩效指标和计划指标，判定绩效完成情况，是未实现计划目标，还是比历史攀高。通过对比，对绩效作出评价和分析。第五步，考评报告的信息利用。绩效考评的落脚点是绩效考评信息利用。一般有三种情况，第一种作为绩效奖惩的依据。这是传统做法，也是年终机关考核表彰先进，鞭策后进的依据。通常以工资和奖金来激励公共行政效率和效益。第二种作为公共权力扩大的依据。对于公共部门，因绩效管理有方，绩效成果显著，在考评激励功能下，往往公共部门会获得更大的管理自主权，拥有更大的发展空间，有马太效应。第三种作为诊断与指导的依据。不仅把考评信息作为排行榜或荣誉的依据，而且作为分析绩效薄弱点及差距的依据，以便找出问题和导致差距的原因，从而为改进公共管理提供针对性解决办法。
四、结论
公共行政的目的是谋取社会整体利益，以提供优质的公共产品和周全的服务来满足社会公共需求，而公共行政绩效考评是敦促行政活动按照既定目标尽心尽力地履行好管理社会公共事务并对职责效果进行考核评价。“‘公民第一’的原则是公共行政的核心原则。”⑦如何提升公民的社会主人感、存在幸福感，是公共行政面临的课题。公共行政绩效考评是推进公共行政提供优良公共产品和优质公共服务的最有效的办法。以科技哲学的致思范式和方法论为指导，把绩效考评定位在一项系统工程和民生工程来对待，在具体操作过程中努力实现绩效考评的科学性和社会性。同时，发挥绩效考评的激励和价值引导功能，促进现代公共行政治理上水平。
作者：杜永伟单位：阜阳市颍州区文峰办事处
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