传统公共行政的三大变化探析

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摘要：随着社会经济的不断发展，人们在日益自由的市场经济环境下，越来越意识到传统公共行政体制的僵化，其突出表现就是效率低下，机构臃肿，因此，必须对其进行变革。现今的管理模式更注重结果，而不是过程；更注重承担责任，而不是规避责任；更注重外部沟通，而不是闭门造车。

关键词：公共行政；管理模式；治理

传统的公共行政，从韦伯的官僚制理论、威尔逊的政治与行政相分离主张、泰勒的科学管理理论，再到后期新公共管理方案的提出、治理理论的出现，各种理论轮番登场亮相，犹如演说家一般，夸耀着自家的理论政策主张在施行之后能取得如何卓越的效果等等。而坐在观众席上的我们，仿佛先知一般，早已知晓了历史的结果。政策是由人制定出来的，而人制定政策是为了解决问题，问题是从当下的环境中产生的。因此，要解决问题自然也就要着眼于当下。然而，时代在变化，问题也在变化，解决问题的方法自然也要随之改变。

一、三大变化

（一）更注重结果，而不是过程

传统的公共行政相比于结果来说，更加关注过程，或者至少认为过程本身将产生结果。他们极力推崇和施行泰勒的科学管理理论，本想追求效率，可实际的结果却是效率低下。在以往，行政官员都不必担心自己的工作绩效，因为他们的工作就是执行命令，而绩效测量是为那些命令的人设置的。传统的公共行政中对绩效的审核非常欠缺，而其他内部管理要素，尤其是预算，也是旨在监控投入而非监控支出或绩效目标。[1]现今的管理模式在试图唤起员工对工作的热情、创新与活力，就需要从以下三个方面着手：1.逐步采用合同制来取代终身雇佣制。过去，由于“金饭碗”的存在，员工并不担心会被辞退，久而久之便滋生了“当一天和尚撞一天钟”的消极心态。而合同制的出现，可以为公共部门辞退不称职人员提供一个非常恰当的理由，同时也在一定程度上为员工敲响了警钟。2.绩效评估在很大程度上代替了功绩制。在以往，公务员晋升主要遵循“按资排辈”原则，即按照工龄的长短，进入时间的先后，到达一定年限后便自动晋升。这种体制只能培养出一批又一批碌碌无为的庸才，却培养不出一名高效率的人才。绩效评估制在一定程度上改善了这种状况，因为评估结果直接和员工的薪酬调整、奖金发放及职务升降等诸多切身利益相挂钩，可以有效地激励员工积极发挥主观能动性，提升效率，促进公平。3.以更具灵活的形式取代僵化的层级制。所谓“官大一级压死人”，层级制大概说的就是这个问题了。在过去，上级领导具有绝对的权威性，下级官员只负责执行命令，而无权质疑命令是否正确和有效。而现今的管理模式则更强调公务员有自主裁量权，更加注重结果的达成，而不仅仅关注过程的合法程序性。

（二）更注重承担责任，而不是规避责任

传统的公共行政认为，公共服务领域的任务是“行政性”的。也就是说，执行由他人提供的指令而无须为结果承担责任。行政成为了执行命令的工具，而政策或战略问题则属于政治领导人的职责范围。所以在过去，官员们为避免发生责任规避行为，都消极地履行公共责任。在承担责任方面，首先，跟领导力有关。一个管理者不仅是传达上级部门的命令，安排任务执行决策，同时还要负责描绘美好的愿景。在部门遇到困难时，要进行调节和指引，积极承担责任，发挥作用，以确保目标的顺利实现；其次，跟市场化有关。在市场经济体制下，私营企业从管理者到董事会，再从董事会到股东，有一条责任明晰的链条。个人在企业中的责任清楚、确定，很难发生规避责任的问题。相反，管理者还会为了达成目标而充分发挥主观能动性，把可利用的资源进行有效配置，使其达到最优状态。现今的公共管理越来越注重承担责任。虽然公共部门具有与生俱来的政治性与复杂性，导致在问责以及责任归属方面依旧是难度很大，无法做到精准衡量，但这并不能阻碍公众对政府承担责任越来越高的呼声。

（三）更注重外部沟通，而不是闭门造车

随着管理改革的推行和发展，外部团体较以前参与实现共同目标的机会更大了。传统的公共行政时期，大多数情况下是传统的官僚机构与利害关系人进行协商，然后作出决定。早期的政治制定者与政治官员也趋向于认为外部因素是无足轻重的。因此，他们只是单纯的奉行着行政与政治相分离的政策，日复一日地执行着上级领导的政策。终身制安逸而又稳定的工作环境，不会让他们去追求工作的高效率。“最佳路径法”的存在，也不会使他们想要创新，去尝试使用一些更好的解决方法。而如今与外部世界进行实际的协作越来越成为公共管理者的日常工作，各种各样的合作生产也频繁出现在政府的议程当中。公民的参与度与参与范围都在扩大。利益部门、志愿团体、非营利组织、第三部门、私营企业、民营企业等，如今都越来越频繁的活跃在我们身边，致使我们逐步认识到，原来政府可以不是唯一能提供公共服务的部门，原来其他组织也可以创造出同样的公共利益。如今，政府通过越来越多的企业外包、公私合作伙伴关系、签订合同等方式，不断提高工作效率，改善着政府的职能。在经历一些失败后，政府也渐渐明确了自身的定位：是掌舵者而不是划桨者。一个国家就如同一艘大船，船上不仅要有船长，还要有大副、二副、三副，普通的水手，还需要火炮手、电机员，乃至木匠、厨师……每个人各司其职，各专所长，才能让这艘船顺利起航。[2]

二、关于治理

精简政府规模、提高政府效率、提供更优质的公共服务等一系列的改革措施，已在全球范围内以不同程度和不同规模展开。中国作为世界上最大的发展中国家，世界第二大经济体，自然在改革方面也不甘落后。《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》提到：“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。”国家治理体系和治理能力是一个国家制度和执行能力的集中体现，两者相辅相成。[3]要更加注重公平和正义。指出：对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。[4]

三、总结

时代在发展，我们理应用发展的眼光来看待这些曾经的政策。正如赫伯特·考夫曼所说，尽管行政制度的安排和操作在不同时期是为了追求不同的价值观，但是每一时期都有一种占主流和统治地位的思想理论，但其他的思想流派也不应被完全忽视。无论是世界，还是中国，都在谋求发展和变化，以适应生产力迅猛发展的今天。如今的经济发展情况，毫无疑问地对政府的公共服务提出了更高的要求。在政务更加透明化、信息化的今天，政府需要以更少的投入来获取更高的产出。因此，政府的改革势在必行。如今我们已经看到，新型的公共机构正在慢慢地出现，虽然还不为公众所注意。这些新机构人员精悍，权力分散，标新立异；它们灵活机动，适应性强，能随机应变，很快学会新东西；它们懂得利用竞争、顾客选择和其他非官僚主义的机制来完成使命，尽一切可能进行具有创造性的工作，这些机构就是我们的未来。[5]

参考文献：

[1]欧文·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.63.

[2]蓝志勇.行政官僚与现代化[M].广州:中山大学出版社,2003.168.

[3]蔡竞.《谈治国理政》第三卷中的用典[N].四川政协报,2021-03-25(004).

[4]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002(01):20-32.

[5]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府[M].上海:上海译文出版社,2006.11.

作者:聂菲 单位:北京科技大学