公共行政管理问责中思考探析

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地方治理的能力水平不及时跟进时代要求，会对党中央的权威和集中统一领导造成损伤。国家治理现代化进程中，一些地方领导干部被处理问责，充分暴露出地方公共行政在管理体系、组织机制、治理思维、治理能力方面存在着一些漏洞和短板。部分领导干部被问责免职事件为我们研究地方治理提供了现实样本。为牢固树立“两个维护”的思想自觉和政治自觉，进而转化为建设人民满意的服务型政府的行动自觉，就必须不断深化地方行政体制改革，积极构建职责明确、依法行政的现代化地方政府治理体系。

一、问责类事件中的几点原因

党的四中全会指出：国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督的理念，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。基于近年来党和国家对行政体制改革的相关要求，对比地方治理的实际行为，发现地方行政体制中仍然存在着一些问题。

（一）个体行政管理专业素养不具备造成管理失职

当前国家和社会对领导干部的行政管理能力要求越来越高，不仅在主观上要兢兢业业，更要在工作实绩上尽职尽责。个别被问责的领导干部由于初始学科专业背景与后期从业背景不一致，受到社会的广泛批评，被直指不专业。但是从行政管理视角来分析，被问责领导干部的不专业关键点不在于行业领域的专业知识，而首先恰恰体现为行政管理常识的缺乏，以及作为领导干部对国家政策方针学习掌握严重不足。领导干部因转任重要岗位而踏入非自身学科背景的全新工作领域较为常见，暂时性缺乏完整的相关性专业知识也可以理解。但自改革开放以来，建立市场经济、发挥市场机制作用早已是我国国家治理水平的基本体现；掌握供给需求这一基本常识及其规律也成为对领导干部职业素养的基本要求；供给侧结构性改革、“三去一降一补”“放管服”更折射出党中央对领导干部的能力水平提出了更高实务性要求。因此，无论所处哪个行业哪个部门，对本行业的资源供给量、现实需求量、资源缺口等静态和动态数据情况的掌握，都应该是领导干部的基本职业素质。更进一步，才可能有对本行业现实差距的思考、发展思路的厘定、发展规划的科学制定的能力。因为政府及职能部门对经济社会的把控和调节，就在于直接或间接运用恰当的行政管控手段、市场调节机制和各类政策工具来影响供需的变化，在市场调节与政府管控的动态平衡之间达成经济社会的健康发展。

（二）部门壁垒造成沟通障碍，非常规管理不到位造成领导失职

1.当前行政体制基本框架是科层制。科层管理体制的分工分层机制对组织效率同时具有正面和负面双向作用。其负作用在于，高度专业化的分工会导致行政体系内部存在不同部门间的沟通困难，即“你”讲的“我”听不懂，“我”说的“你”不重视。特殊时期负面影响超过正向作用就会阻碍组织有效运行，甚至可能会贻误战机。2.行政管理内部存在着常规管理与非常规管理这样一对矛盾。行政科层制非常适应常规管理，有利于在制度规则下的稳定运行；而非常规管理非常适合重要关键时刻打破原有框架并且重新设定目标，推动组织体系再次正常运转。同时，属地管理与垂直管理这一条块交错的管理体制客观上也给地方留有周旋空间。当地方不具备底线思维意识并且缺乏非常规管理能力时，一旦危机发生，往往不会从风险把控的最坏处着眼，而会习惯性采用常规管理办法应对，主观臆造地争取最好结果，最终可能会导致前期强力管控演变成事态失控。

（三）基层形式主义生长环境复杂干扰实绩实效

“基础不牢，地动山摇”，基层是落实党和国家政策精神的“最后一千米”。而基层工作又具有特殊性，“上面千条线，下面一根针”，事无巨细都得考虑周全落实到位。由于任务繁重、事务繁杂，基层除将不同身份人员打破身份界限承担相同工作外，还要充分发动村两委、村干部的工作力量。工作机制上长期以来也有一种追求“短、平、快”的工作风格，即紧盯目标考核一票否决事项，抓重点、抓考核、弱次要，客观上给基层形式主义提供了生长条件。重压之下超负荷运作，“百密一疏”时有发生。当危机来临时，基层很有可能在前期无法准确分辨出事态的严重性，程式化机械操作失误引发次生风险，对党和政府形象产生负面影响。虽然政府从自身法权地位出发构成行政责任的承载主体，但这种抽象化的责任是由具象化的领导干部个体来承担，所以最终是政府官员从自身的公务身份出发构成行政责任的承载主体。因此特定条件下，要由导致责任追究的行政官员个人承担。

二、几点建议

（一）深入政策精神学习，完备领导干部行政管理专业素养

专业知识是从事一个行业不可或缺的，但作为一名从事行政管理工作的领导干部，若对党和国家方针政策学习机械、流于形式，对政府、市场、社会三者关系缺乏充分认识，对政府职能缺乏有效认知，对岗位职责缺乏明确界定，一味沉溺于个人资历和工作经验不能自拔，将无法胜任新时代党和国家对领导干部的要求。总书记早于2015年就曾强调，“面对艰巨繁重的改革发展稳定任务，想一帆风顺推进我们的事业是不可能的。全党同志特别是各级领导干部要有本领不够的危机感，以时不我待的精神，一刻不停增强本领”。一些领导干部因处理社会关切不当、处理重要问题不合理被免职，其实就是反映出国家和社会对领导干部的行政管理素质要求越来越高：主观上不仅要兢兢业业，工作实绩上更要尽职守责。所以，领导干部这个群体应从新时代国家建设需要的高度出发，强化使命担当，系统学习、认真领会中央政策精神，掌握经济社会的基本规律，树立公共行政管理的科学意识，构建起现代化政府管理的方法论，深入洞察地方建设发展的根本问题，积极探索解决地方特殊问题的思路和举措。

（二）健全常规与非常规管理，完善地方行政管理体系

党的四中全会指出，“要按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。地方行政体系在运行过程中的个别错位的细节，其实就反映出地方行政运行体制仍然存在一些弊端，与中国特色社会主义行政体制建设的要求非常不符。随着本轮机构改革的初步完成，科层制管理过度专业分化的负面效应将会得到有效遏制。如今需要继续强化地方政府常规管理制度，不断完善地方党委非常规管理意识，发挥科层制的正向作用，将不同部门间的沟通交流和统一领导的责任机制予以健全和靠实，组织专业化队伍运用科学方式研究制订符合地方实际、切实可行、易于操作的规划、方案、预案等。本次疫情结束后，各地更应健全可操作的突发公共事件预警机制。

（三）去除形式主义干扰，促基层工作提质增效

1.加强《宪法》《公务员法》等法律法规的学习教育，强化行政责任意识。行政责任是国家行政管理的重要内容，与国家政治生活、法律生活和社会生活息息相关，行政管理的过程和后果直接关涉法律程序和法律责任。而行政责任本身的价值导向限定行政行为不得超越权限、不能实施非行政管理、更不能侵害公民的基本权利，即行政责任本身就包含不应为责任。所以应加强领导干部法治行政教育，强化责任意识和法治意识，行政系统内部的公职人员应当树立起“法无授权不可为”的基本行为常识。2.《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》将2019年确定为“基层减负年”，着力解决困扰基层的形式主义问题，为基层干部减负，并提出五项工作要求。为能进一步铲除基层形式主义危害，应从奖罚机制和容错纠错机制上双向齐发，强化问责，严厉打击工作不实、作风不实、履职不力。同时，把“三个区分开来”的要求具体化，正确把握干部在工作中出现失误错误的性质和影响，切实保护干部干事创业的积极性，为担当者担当，为负责者负责。对基层干部特别是困难艰苦地区和奋战在脱贫攻坚第一线的干部，给予更多理解和支持，在政策、待遇等方面给予倾斜。受制于当前改革要求无法再扩充干部队伍编制的现实困境，地方应通过建立基层干部职务晋升、“进城”通道拓宽、编制解决、基层工作津贴等各类奖励制度或倾斜政策来激发基层工作活力，倾斜政策和奖励制度激发基层谋事创业的工作活力。

参考文献：

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作者:史泾洮 单位:中共兰州市委党校