研究公共管理和国家档案馆的公共性

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一、公共管理的公共性

公共管理公共性的构建是一个渐进的过程，这与行政管理由统治向管理、再向服务的渐次转变密切相关。公共管理反映的是20世纪80年代以来社会治理社会化的趋势，但其公共性要素则已历经近200年的演化，在不同的行政管理阶段表现出不同的特征。按照张康之教授的观点，资产阶级革命之后，西方政府的行政管理经历了三个阶段：早期的强化政治统治的“统治行政”阶段，19世纪80年代前后加强管理职能的“管理行政”阶段，以及近20多年来加强公共服务职能的“公共行政”阶段。进一步研究可以发现，在这三个阶段，公共性的具体表现如下：

1．“统治行政”阶段：资产阶级政权以集权方式独占公共权力，政府作为单一治理主体总揽所有的公共事务，社会公众没有机会参与其中，国家统治职能强大，公共服务职能微弱，公众——特别是平民和工人——的基本权益甚至受到严重的侵蚀，社会治理的公共性极大缺失。

2．“管理行政”阶段：政府依然掌控社会治理权，但开始响应社会公众的权益诉求，民众有机会参与公共事务。但总体上看，公众的力量薄弱，社会公众的政治、经济权益虽然得到一定程度的落实，但是依然处于受压制和受管制的状态，社会治理的公共性只得到部分体现，民治、民享的局面远没有形成。

3．“公共行政”阶段：政府改变独揽社会公共事务的做法，遵循“小政府大社会”的宗旨，弱化政府职能，将许多公共事务——特别是社会公共事务交给社会与市场来解决，政府与非政府主体形成多元共治的局面，公众能有效主张和维护自身权益。可以说在这个时期，公共管理的公共性在社会公共事务领域得到了较好的构建。公共管理公共性的构建是与社会公众自主意识和能力的加强，以及政府权责的让渡密切相关。当然，这个过程充斥着国家政府与社会公众之间的权益博弈，即使到了今天，西方国家也并没有在所有的公共事务领域实现充分的公共性，在国家公共事务和政府公共事务领域，公共性的缺失比较严重。今年6月的“棱镜门”事件，美国政府通过网络公司的中央服务器秘密提取包括个人数据在内的大宗数据来对社会实施监控，实际上就是国家利益对公民权益的侵夺，可见公共性在所有公共事务领域的充分实现是十分困难的事情。

二、作为公共管理系统构成的国家档案馆

（一）作为公共管理机构的国家档案馆

国家档案馆是政府为了履行公共档案管理职能而设置的专业性机构，其“集中管理政府档案”、“依照法律授权、代表政府从事公共档案管理活动”，是社会治理系统的组成部分。它既是辅助国家统治和政府治理活动的重要工具，又是能够对公众的档案利用需求提供服务的公共服务机构，其职能涵盖了公共管理所有的三大领域：国家公共事务领域、政府公共事务领域和社会公共事务领域。社会治理的任何变革都会传导到国家档案馆，引起相应的变化。我们看到，公共性的演化总是会引发国家档案馆机构及其功能设置的变动。例如：改革开放以后，我国国家档案馆开始突出社会利用服务的功能建设，这实际上是政府加强管理、开始响应公众权益在档案管理领域出现的反应。进入21世纪以来，服务型政府的建设成为新世纪的主题，国家档案馆也随之进行了改变，其功能在2003年拓展为“两个基地，两个中心”，2009年再拓展到“两个基地，三个中心”，这种拓展“是把国家档案馆放在‘公共服务’这个更为广阔的平台上来思考”。欧美国家档案馆的变革历程同样能让我们看到来自公共性演化的作用。需要注意的是，公共管理三大领域的公共性构建并不一致，一般而言，社会公共事务领域由于与公众利益密切相关，公共性的构建较为容易，而国家和政府的公共事务领域由于远离公众日常生活，公共性构建较难。因此可以看到，当社会公共事务领域已经表现出高度的开放性，积极推动公众参与治理，而国家和政府公共领域却依然对公众紧闭。由于国家档案馆的职能涵盖所有公共事务领域，因此就会出现两种迥异的运行理念同时作用于档案馆，从而产生内部运行的矛盾冲突。很多时候，这种矛盾的根源是国家政府与社会公众之间的权利冲突。公共档案保密与公开的矛盾就是一个典型表现。对欧洲档案利用的研究表明，“19世纪末20世纪初，政府通过引进档案利用限制的禁令或法规，以法律手段来阻碍甚至限制不断增长的档案利用”，“即便是民主国家的档案馆，一直到第二次世界大战结束，常常还是为政府利益而非公民利益而服务”。因此，公共性构建产生的矛盾冲突也会在国家档案馆中表现出来。

（二）作为权益保障制度安排的国家档案馆

国家档案馆不仅仅是机构，而且还是一种制度安排。制度安排既包括“规章制度的确立”，还包括“组织内部结构和组织要素关系的确立”，因此，“组织是制度安排的集合”，其规定的是关系、规则和规范。但正如美国社会学家塔尔科特•帕森斯指出的那样：“一个组织的价值系统是通过组织与不同功能背景中的各种主要制度模式相联系而得以合法化”。也就是说，制度安排的作用在于从根本上将一种“价值系统”给予“合法化”，对于国家档案馆来说，这种价值系统是围绕公共利益的一种设定，因此，国家档案馆作为一种制度安排，是维护公共利益的一种合法化的方式。但是，在不同行政管理阶段的不同时期，对公共利益的内涵有不同的解读，从“统治行政”到“管理行政”、再到“服务行政”的过程，是公众权益从被排斥于公共利益性之外，到被包含，再到被强化的过程。国家档案馆制度安排的发展走向正好反映了公众权利从被排斥到逐渐得到尊重的公共性演化进程。以美国为例，来自20世纪70年代美国经济发展理事会的一项研究认为，都市政府在档案管理领域将会采取更加集权的方式。很显然，在当时看来，对政府权利的保障是档案馆高于一切的价值取向，集权管理实质就是对公众权利的排斥和弱化。但是到了21世纪，美国公众的档案权利较之于30年前得到了很大的加强和丰富，比如档案文化权利的提出并落实，为此美国国家档案馆改变了以前的集权封闭的管理理念，为了满足公众文化生活需要，开放管理系统，引导公众参与档案文化项目的合作共建。而且，目前欧美许多国家明确了国家档案馆对公众权益的重要使命，为此，构建了体现公众利益的绩效考核指标体系，其考核结果与国家对档案馆的投入直接挂钩。在这种价值理念的作用之下，国家档案馆不但从经营管理的很多方面深化了与公众的利益交流，而且还通过与诸如媒体、企业等的合作来提升自身的管理能力。可见，对公共利益的不同解读会影响国家档案馆作为一种制度安排对关系、规则和规范的构建。

三、国家档案馆的公共性

（一）国家档案馆公共性的涵义

从上述分析可知，社会治理的变革会给国家档案馆带来深刻的影响，而且公共性演化的深入将会推动国家档案馆治理公共性的系统构建。因此，不能仅仅着眼于公有、公用的特性来理解国家档案馆的公共性，国家档案馆的公共性更应该是档案馆治理对公共管理的管理价值的公共性、管理主体的公共性、管理手段的公共性、管理对象及目标公共性的落实。其具体表现有：

1．遵循表达公众意志、维护公众权利的价值理念

公众的权利包括公众对公共档案的共享权和对档案馆的共治权两个方面。前者指的是馆藏档案最大限度地对公众开放，后者指的是公众参与国家档案馆的治理。其中，共治权的提出是公共管理的民主民治思想在国家档案馆治理中的落实，它体现了公众共创利益、实现社会价值的一种需要。而政府出于追求社会效益的需要，也希望通过公众参与共治来提升档案馆的运行能力，因此，公众对国家档案馆的共治权是档案馆治理的发展趋势。

2．以社会公共事务为其主要服务领域

社会公共事务与公众的利益更密切，公众的许多直接利益集中于此，因此，社会公众事务领域自然成为公众权利表达的主要领域。由于公众的群体规模庞大，权利类型和需求表现多样，因此与面向政府的服务相比，国家档案馆面向公众的服务具有更高的难度和复杂度，这也决定了国家档案馆需要在服务公众的过程中投入更多。

3．形成多元共同治理的格局

在“统治行政”和“管理行政”时期，国家档案馆采取政府单一主体的管理模式是合理的，但是到了“公共行政”时期，政府的力量已经不能满足公众对国家档案馆越来越高的要求，而社会力量已经有能力而且有愿望投入到国家档案馆的建设中，这时，采取政府与社会力量对国家档案馆的合作共建是必然趋势。目前，欧美许多国家档案馆的实践已经形成多样化的合作共建方式，其中以项目合作开发最为常见，而最为深刻的表现为国家档案馆治理中政府与有关社会力量在决策和管理等领域的权力分享。

4．构建民主透明的监督机制

公众的有效监督是维护公众权益免受来自政府权力侵害的重要方式。作为国家举办的事业，国家档案馆的运行以政府权力为后盾，即使在多元共同治理的背景下，政府权力也始终处于主导地位；而公众监督的短缺会出现不合理的集权专权和自行裁定等政府权力“异化”现象，从而损害公众利益。因此，公众监督对国家档案馆的运行十分必要。有效的监督依赖一套健全的社会监督机制，以制度化为基础，以法的形式规定，其中不仅要规定公众监督的方式方法，而且还需要规定监督的目标任务和标准规则等内容。

（二）国家档案馆公共性的协调

公众关于公共档案与档案馆治理的权利意识和治理能力的提升会引发深刻的利益诉求，当这种利益诉求与政府的权利发生冲突时，不可避免地会产生公众权利与政府权利之间的矛盾，因此，国家档案馆公共性的构建需要有效协调两者之间的利益。公众权利与政府权利之间的矛盾在国家档案馆领域的表现主要有两个方面：一是档案公开与保密之间的矛盾，二是档案馆封闭式运行与开放式运行之间的矛盾。而矛盾的根源主要可以归结为国家政府追求行政效率和秩序与社会公众追求社会效益之间的冲突。对于矛盾的协调而言，协调的有效性取决于对矛盾冲突程度的正确评估和对待，如果矛盾协调的结果不能得到其中一方的认同，那么矛盾冲突就将继续存在。例如，美国1946年通过的《行政程序法》并没有实质性地解决信息公开问题，因此社会并不认同，原有的权利之争继续存在，而且不断发酵，终于在20世纪50年代引发了由新闻界倡导的“知情权”运动，矛盾又一次突显出来，这才有了《信息公开法》更为彻底的跟进协调。因此，矛盾的协调需要以有效平衡各方权益为准则，而这种权益的平衡又需要在运行模式中得到忠实地体现才行。需要注意的是，在不同时期，矛盾的指向和程度会有不同的表现。一般而言，这与公众的权利意识和治理能力的强弱有直接关系。在公共性构建的早期，公众的权利意识和治理能力弱，主要矛盾是馆藏档案的管理与公众利用需求之间的矛盾，档案的公开与保密之争是其典型表现，但这一时期档案馆治理集权与分权的矛盾并未显现；而当公共管理公共性的构建不断趋于成熟，公众的权利意识和治理能力不断增强，基于利用服务的档案资源建设和管理的矛盾会逐渐深化，如馆藏档案的结构和规模、管理和利用的方式不能适应多样化的利用需求，而且档案馆治理集权与分权的矛盾也会显现并不断深化。因此，档案馆公共性的协调又需要注意适应矛盾冲突的阶段性特征。政府始终是公共性协调的主导性力量，协调行动最终取决于政府的决定，而公众力量主要起到的是提出权利诉求，以及影响政府决定的产生、走向、程度和进度的作用。值得注意的是，国家档案馆利益的协调存在限度，也就是说，馆藏的公共档案不可能全部公开，国家档案馆也不可能成为独立于政府系统的公益机构，这是由国家和政府公共事务领域的治理要求决定的。政府对于国家档案馆的治理总会保有一定的权力优势，并在某些领域采用集权的方式形成对公众的封闭。公共性的协调很多时候会表现为国家政府与社会公众之间的利益博弈，因此，虽然国家档案馆服务社会公共事务领域的公共性改造是其治理发展的趋势，但这终究是一个艰难的过程。

作者：丁宁单位：宁波工程学院人文学院