国内乡村融资模式革新路径

前言：本站为你精心整理了国内乡村融资模式革新路径范文，希望能为你的创作提供参考价值，我们的客服老师可以帮助你提供个性化的参考范文，欢迎咨询。

本文作者：：宋西雷周鹏程韩来善柳坤夏珊珊苏东旭作者单位：中共江苏省委党校

新中国成立之后，村级基层组织是作为国家政权而存在的。1958年，《关于在乡村建立的决议》之后，广大乡村进入时期。是一种政社合一的体质，主要依靠意识形态和政治运动维持，其内部缺乏自组织的能力。十一届三中全会之后，国家部分权力开始从乡村退出，由此乡村所需要的社会福利、道路、教育、农田水利设施等公共物品便缺少了供给主体。为了处理乡村公共事务，农民自发的进行制度创新，创造了村民委员会这一全新的自治组织。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，这使得村民组织制度得到法律的确认。之后，中共中央和民政部又颁布了多个《通知》和《纲要》，我国的村民自治日益规范化、制度化和法制化。中国村民自治制度的载体是村民自治组织，包括村民委员会以及下属的调解、治安、卫生等专门委员会，其履行职能的核心机构是村民委员会。按照宪法和《村民委员会组织法》的规定，村委会的职能可以分为两种。一种是供给公共物品和服务，举办公共事业；一种是协助政府开展相关工作。在村民自治制度框架下，村委会提供的公共物品主要包括协助维持社会治安，办理公益事业，组织村民发展经济，保护生态环境，发展文化教育，普及科技法律知识，推动村民履行计划生育、义务教育等。乡和镇是我国最基本的行政单位，村民自治制度是在乡以下实行的。我国乡村公共物品供给除了村民委员会之外，乡镇政府也是重要的供给主体。

十一届三中全会全会之后，家庭联产承包责任制的推行，极大的激励了乡村私人物品的供给，削弱了乡村公共物品的供给。在原基础上建立的乡镇政府不再有的巨大的资源分配能力，传统的依靠行政命令建设公共基础设施亦不复存在。当时的乡级财政支出十分有限，国家亦没有足够的财力来满足乡镇建设的要求，因而乡镇政府只能通过自行筹资来提供乡范围内的部分公共物品和村范围内的全部公共物品[8]。在此阶段，政府财力十分有限，政把大量资金投入到能到带动经济高速增长的行业之中，严重忽视了对农业、乡村和农民的投入。为了推动城市的发展和进步，国家在乡村投入的财政支出呈波动性下降的趋势。因此，国家给乡镇政府的财政资金只能满足其履行供给公共物品职能的部分需要，剩下的大部分资金空缺需要乡镇政府自行筹措。如果公共物品供给的资金既不通过税收也不会进入国家的公共收支系统，就可以称之为制度外的公共物品供给。家庭联产承包责任制的实施使得公共物品的筹资对象由原先的这个组织转向了农户，因为此时农户已经获得了自身劳动的支配权，成为独立的经营主体。乡镇政府为了供给制度外公共物品，必须通过向农民收取费用来筹资[9]。。农民成为村民自治制度下乡村制度外公共物品供给的主要资金来源。有些学者的研究表明，在税费改革之前，乡镇政府制度外财政收入主要来源有四个：一是乡镇企业和村办企业上缴的利润和管理费；二是乡镇五项统筹以及乡镇政府按国家规定征收的其他收入；三是各种集资、摊派、捐款收入；四是各种罚没收入[10]。可见，除了第一项以外，其他三项全部依赖向农民收取费用。在乡镇企业不发达的地区，这种情况体现的更加明显。

随着经济的发展，中国进入了工业反哺农业的阶段。2004年之后，中国进行了大刀阔斧的税费改革，把“三农”问题列入了预算工作和财政工作的重中之重。原先主要由乡和村供给的公共物品转为由政府负责，如九年义务教育、计划生育等。政府加大了对农业的财政支出，成为乡村公共物品供给的主体，政府的财政资金成为乡村公共物品供给的主要资金来源。非政府组织组织通过各种活动募集资金用于乡村公共物品的供给，特别是在教育领域和医疗卫生领域。在我国，著名的有“春蕾计划”、“春苗行动”、“希望工程”、“安康行动”、“慈爱孤儿工程”等社会集资发起的可以为乡村供给公共产品和服务的活动。这部分资金的加入，一定程度上缩小了因为财政投入不足乡村公共物品需求与供给的矛盾，增加了乡村公共物品的生产。国际经济组织的有偿贷款和其他国家的无偿援助也为乡村公共物品供给提供了更多的资金，提供公共物品供给的效率。联合国开发计划署在中国开展了一些扶贫开发项目和研究项目，世界银行、欧盟、英国政府、荷兰政府、日本政府、德国技术合作公司、亚洲开发银行、福特基金会、日本凯尔、世界宣明会、香港乐施会等也都在中国开展了扶贫开发项目，并取得了很好的成效[11]。

通过对中国和印度两个发展中大国乡村公共物品供给融资机制的实施主体、具体内容、资金来源以及取得的效果来看，中国乡村公共物品融资制度改革路径可以从以下四个方面进行：

第一，政府的财政转移支付应为供给资金的主要来源。印度政府的各种专项拨款和财政补贴可以占到村潘查亚特总收入的80%以上[12]。在我国，乡村税费改革之后，原先主要靠向农民收费为资金来源的融资体制也随着国家对“三农问题”的重视而转变为财政拨款为基本来源之一，中央政府也承担起了乡村部分公共产品责任。尽管自2004年后，政府提倡大力发展农业，树立了“工业反哺农业”的乡村发展思想，财政转移支付和财政支农资金有所增加，国家财政收入从2003年的21715.25亿元增至2006年的38760.2亿元，增幅78.4%，财政对农业支出从1754.45亿元增至3172.97亿元，增幅为80%，但仍不能弥补乡村公共产品供给资金缺口。中央政府应该加大对乡村财政资金的转移支付，立法加以详细规定，把对乡村的财政支持纳入法律化、制度化的轨道。

第二，资金来源多元化战略。印度乡村由于发展相对落后，其资金需求量十分巨大。政府的财政转移支付不可能完全满足公共产品供给的资金需求，这就要求潘查亚特建立多元化的融资渠道。就中国而言，中央政府和省级政府在供给公共物品所需基本资金的前提下，乡村更应该重视从世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织等国家组织获得优惠低息贷款，同时争取其他发达国家的无偿援助，这种援助既要包括资金也要包括人员、技术，注重吸引国际和国内的非政府组织慈善机构的捐赠，通过市场力量发行债券，吸引国际资金和城市资金，亦要把农民的闲散资金积聚起来。

第三，村民自治组织的财权和事权相对应。根据印度宪法第243-G条，各邦政府可以赋予潘查亚特以必要的权利去履行其职能；宪法第243-H条则规定，各邦政府给予潘查亚特诸如征收、收集和拨用税收、关税、通行税、费用等的权力，以及通过邦的统一基金对潘查亚特进行拨款补助[13]。中国的村民委员会没有征税的权力，作为最基层的乡镇政府在分税制的体制下财政收入亦非常有限。分税制改革在政府间形成了“财权上收，事权下放”的基本格局，财权和事权的极不匹配造成我国乡村公共物品供给不足的情况更加严重。

第四，非政府组织发挥更加积极的效用。印度被西方称为世界上最大的民主国家，其非政府组织数量众多而且非常活跃。与西方发达国家更加相近的意识形态也有利于获取国际非政府组织的支持。在中国，由于特殊的原因，众多非政府组织无法得到政府的承认和支持，非政府组织的对乡村公共物品供给的积极影响力大打折扣。非政府组织的融资方式可以有效弥补政府和市场融资的某些不足。与政府融资相比，非政府融资的资金来源更加多元化，能够更加灵活的提供公共物品和公共服务，能够回应小群体在公共物品需求上的个性化特征。与市场融资相比，非政府组织融资作为一种解决社会问题的途径能够增加社会参与程度，可能对有益社会价值的形成和提高做出贡献，并最终增进社会资本的形成和提高。