实现环境与气候协同治理探究
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9月15日,由散煤治理研究课题组编写的《中国散煤综合治理研究报告2021》(以下简称《报告》)在京。《报告》明确了“十三五”时期散煤治理政策体系架构及燃煤工业小锅炉、建材行业小窑炉、民用散煤治理成效,并对“十四五”时期散煤治理目标、散煤治理路线、清洁取暖长效机制建立等方面提出了建议。
一、“十三五”时期散煤治理取得积极成效
据了解,“十三五”期间,散煤综合治理政策体系以大气污染防治为主旋律,在工业小锅炉淘汰关停、散乱污企业整治、窑炉专项治理、北方清洁取暖等多领域采取目标管理的方式,全力推进,并以严格的环保督察来保驾护航,总体上取得了积极成效。同时,北方地区冬季清洁取暖试点政策在实施过程中,中央和地方层面,均在政策制定、技术路线选择、任务推进、组织管理、监督管理等方面进行了积极探索,为“十四五”时期更大范围地推广清洁取暖工作奠定了良好的基础。“十三五”时期,国家通过控制新增燃煤锅炉规模、加快淘汰燃煤小锅炉实施“清洁能源替代”、实施节能环保综合改造、提高供热燃煤质量等方式,使全国范围内燃煤工业小锅炉数量和规模近年来大幅下降。《报告》指出,“十三五”时期淘汰治理无望的小型燃煤锅炉约10万台,重点区域35蒸吨/小时以下燃煤锅炉基本清零。建材行业小窑炉的治理措施主要包括淘汰落后产能、错峰生产、提升改造和“煤改气”四类。其中淘汰落后产能对小窑炉散烧煤治理贡献最大。据《报告》初步估算,陶瓷、砖瓦、石灰三个行业通过淘汰落后产能实现散烧煤削减约7700余万吨。民用散煤治理试点先行,“十三五”时期清洁取暖率大幅提升,空气质量得到明显改善。自2017年以来,在中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点政策下,先后四批在63个城市开展了清洁取暖试点示范工作,并取得积极进展。《报告》指出,截至2021年4月,前三批43个试点城市合计完成清洁取暖改造面积39.10亿平方米、改造户数3526万户。其中,城区完成清洁取暖改造9.58亿平方米、869万户,城乡接合部、所辖县及农村地区完成清洁取暖改造29.51亿平方米、2657万户。
二、“十四五”时期散煤治理应兼顾清洁、低碳、经济性
在美丽中国和“双碳”目标背景下,“十四五”时期也是我国实现环境与气候协同治理的关键时期。清洁、低碳且同时满足经济性的现实要求,将为“十四五”时期的散煤治理工作提供新的指引和动力,并建立散煤治理的长效机制。2035美丽健康中国建设目标的基本实现是“十四五”散煤综合治理发展的客观需求。“双碳”目标为“十四五”散煤综合治理提供良好的发展机遇。乡村振兴战略规划的实施将为“十四五”清洁取暖发展提供政策协同。《报告》认为,综上所述,散煤治理的政策方向正在从清洁化向低碳化并轨,在顶层设计上需要环境与气候协同治理的制度设计,在具体政策措施上,需要在兼顾经济性的前提下,统筹环境和气候目标,并将其融入新农村建设和新能源系统的构建。北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目高级顾问杨富强表示,当下散煤治理正在由环保驱动、目标管理、大干快上的阶段,转向环保和气候协同治理、提效降本、致力长效的新时期。“十四五”时期散煤治理要统筹好生态环境保护、应对气候变化和促进经济发展等多维目标,处理好长期和短期的关系、整体与局部的关系,完善和加强顶层设计。散煤治理重点要以可再生能源、余热利用和电代煤优先,洁净煤和节能环保适配炉具作为过渡性方案,推动可持续发展。生态环境部环境规划院大气所环境与能源政策研究室主任陈潇君认为,目前各地燃煤锅炉治理进度不同,重点地区尤其是京津冀及周边地区35蒸吨以下的燃煤锅炉已基本清零,其他地区进度慢一些,尤其是非重点地区还有很多10蒸吨以下的燃煤锅炉。“十四五”期间,空气质量未达标城市应加大燃煤锅炉淘汰力度,基本淘汰辖区内10蒸吨/小时以下的燃煤锅炉,新纳入重点地区的城市要基本淘汰35蒸吨/小时及以下的燃煤锅炉。
三、民用散煤治理是“十四五”时期的重中之重
民用散煤治理是“十四五”时期的重中之重。《报告》建议,“十四五”时期目标改造规模2000余万户,削减散煤5000余万吨。京津冀及周边地区、汾渭平原各省市的农村平原地区实现散煤清零;东北平原地区农村清洁取暖率达到50%～70%;西北平原地区农村清洁取暖率达到70%～100%。为承接《北方地区清洁取暖规划(2017～2021年)》,并将清洁取暖工作融入“十四五”发展规划的管理制度中,《报告》建议编制《北方地区清洁取暖规划(2022～2025年)》,重点建立长效机制。对于建立清洁取暖工作长效机制,《报告》建议分区域提出清洁取暖率目标,因地制宜科学选定技术路线,出台农房建设管理办法,出台相关价格与补贴政策指导意见,调整中央财政支持政策,实施技术和模式创新提效降本,创新多元化绿色金融产品,利用智慧监管平台提早布局售后运维体系。《报告》建议,“十四五”期间可借力乡村振兴战略,协同多项农村建设工作,将建筑能效提升作为节能减排工作的重点任务之一,尤其对集中建设、统一施工的新农村建设、合村并居等项目,加快建筑能效提升推进步伐。“十三五”期间,《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》在指导地方出台“煤改气”“煤改电”价格政策、促进清洁取暖成本降低等方面发挥了重要作用。《报告》建议“十四五”期间仍应从国家层面出台农村清洁取暖价格与补贴政策方面的指导意见。“十三五”期间,中央财政在促进清洁取暖发展方面发挥了关键作用,带动了地方和社会资本投入,促进了清洁取暖发展目标的顺利实现。“十四五”期间,中央财政仍将处于不可或缺的地位。《报告》建议,“十四五”时期应促进中央财政更多地带动地方和社会资本投入。将中央财政聚焦于支持农村清洁取暖改造,按照各地农村清洁取暖任务量给予补贴,加大对技术创新和模式创新等具有示范意义工程的支持力度。《报告》建议,在新技术创新方面,通过国家科技项目开展农村清洁取暖技术和设备研发。在模式创新方面,可以参考“肥瘦搭配”的思路,通过特许经营、城乡一体化模式等实施农村供暖项目,解决单独实施农村项目投资大、运行费高的问题。“十四五”期间,在各级财政投入、技术创新和模式创新发展、取暖价格和补贴政策之下,农村清洁取暖项目的技术经济性会得到较大的改善,但是仍需要更多的社会投入才能实现其发展目标。《报告》建议通过绿色资产证券化、融资租赁、专业化担保、政策性贷款等措施加大对农村清洁取暖项目的支持力度。此外,《报告》建议利用智慧监管平台提早布局售后运维体系。“十四五”期间,建立“互联网+清洁取暖”的工作管理模式,运用科技手段破解清洁取暖设备点多面散、无监管的难题。
作者:王若曦 单位:中国电力报
