高速公路经营企业经营方式研究

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编者按：本论文主要从高速公路经营企业的类型；高速公路经营企业的运作方式；高速公路经营企业的基本属性等进行讲述，包括了合营、合作是我国目前高速公路建设、经营中，利用外资最主要的方式、股份有限公司是指全部资本由等额股份构成并通过发行股票筹集资本、外资企业亦称外商独资经营企业等，具体资料请见：

论文关键词:高速公路经营企业经营特性交通主管部门市场化经营企业化管理公路收费权经营一体化经营性公路

论文摘要：我国高速公路市场化经营通常采取3种模式：～是“贷款修路，收费还贷”的企业化管理的临时部门二是成立高速公路经营企业，购买有限期的高速公路收费权：三是建立建设、经营一体化的高速公路经营企业。上述形式的经营性公路，收费期限界满后，均由交通主管部门收回经营管理权。前2种模式多变且不易界定，行为相对短期，而且不规范。第3种模式稳定而且经营期限长，有连续性，经营行为规范，便于在市场经济条件下理顺与各方面的关系，应是高速公路建设、经营的基本模式。

一、高速公路经营企业的类型

1．国有独资

目前我国的高速公路大部分是由国有独资企业或事业单位负责建设、运营其中相当部分高速公路经营企业是由事业性质的高管局改造而来。高速公路市场化和项目法人责任制下，国有独资企业应与其他企业平等地参与竞争，而不是天生地占有某条甚至整个区域内的高速公路建设、经营权。另外，政府应该遵守自己制定的规则制度，彻底实行项目法人责任制，落实国有独资企业建设自主权，而不是以“建设指挥部”的名义取而代之。随着高速公路市场化的发展及项目融资的考虑，国有独资项目法人将会有一定程度的减少。

2．合营、合作

合营、合作是我国目前高速公路建设、经营中，利用外资最主要的方式。一方面可以吸引外方的投资，另一方面可以保持中方对建设、经营的适当控制权这2种方式中，合作方式显得比较灵活合营企业、合作企业的共同点是一方为外方，一方为中方。其不同之处主要表现在：合营方式不同，组织形式不同，利润分配及投资回收方式不同，经营管理机构不同。

3．有限责任公司

有限责任公司是指由2个以上股东共同出资，每个股东以其认缴的出资额对公司承担有限责任，公司以其全部资产对其债务承担责任的企业法人。有限责任公司的股东数一般限制为2—50人，国有独资的有限责任公司可为1人(非国有独资的1人公司应该不适合于高速公路经营企业)。有限责任公司的财务不必公开，但应当按公司章程规定的期限将财务会计报告送交各股东。有限责任公司不能公开募股，不能发行股票。

4．股份有限责任公司

股份有限公司是指全部资本由等额股份构成并通过发行股票筹集资本，股东以其所认购股份对公司承担责任，公司以其全部资产对公司债务承担责任的企业法人。股份有限责任公司最大的特点就是股东人数不限，一般为5人以上，可以公开发行股票。为了筹集更多的高速公路建设资金，已有不少高速公路经营机构改为高速公路股份有限公司，并纷纷在国内外上市，如海南高速、粤高速、东北高速等。

5．外资企业

外资企业亦称外商独资经营企业，是指外国的公司、企业和其他经济组织或者个人，依照中国的法律和行政法规，经过中国政府批；隹，设在中国境内的，全部资本由外国投资的企业。但不包括外国公司、企业和其他经济组织在中国境内设立的分支机构。目前有一部分建成后的高速公路，转让给了外资企业经营，如陕西省的西临高速公路。

二、高速公路经营企业的运作方式

按照投资主体与经营主体的所有制性质，高速公路公司的建设、运营方式主要分为国办公营式、私办私营式、公办公营式和国办私营式。在这4种典型形式以外，实际运作中可能出现介于两者之间的混合形式。除了国防公路外，究竟采用哪种方式，应该由市场选择，而不应由政府主观臆断，也不应有任何偏向。私企或国企愿意全额投资的，政府就没有必要投资。政府投资建设的公路或财政补助的公路，选择国企或私企时也应该通过公平的招标投标的方式进行。

1．国办公营式

即由政府投资，并通过政府控制的国有企业建设经营公路的方式，即经济学上所说的政府直接生产。对于国防公路，出于备战的需要可以考虑更多地采用这种形式。

2．私办私营式

即由私人资本投资，并建设经营高速公路的方式。私办私营的高速公路一般竞争性很强，其通行费收入完全可以弥补建设、经营成本并取得适当的利润。

3．公办公营式

即由国有企业自己积累的资金投资并建设、经营公路的方式，公办公营与私办私营的高速公路一样同为竞争性很强的高速公路。由于我国国有企业分别隶属不同的部门和地方，而且随着现代企业制度的建立，国有企业市场竞争能力的增强，公办公营式已成为我国特有的一种方式。如湖北的襄荆高速就是由葛洲坝有限公司控股的项目公司投资运作的。

4．国办私营式

即由政府投资建设，由私企经营的方式。这种方式主要适用于政府投资建设的公路。

三、高速公路经营企业的基本属性

1．行为主体的政府性

高速公路作为基础设施，其公共性决定了它是政府行为的产物。政府通过交通部门的规划、建设、管理，体现政府对交通统辖的意志。高速公路经营企业从筹建、成立到工程实施，每一步都是在政府及交通部门的操作下进行的，每一个环节都有政府人员的参与，以利于征地、拆迁、安置、补偿等重大协调工作，争取政府的各种优惠政策，从而以较为优惠的价格完成工程建设的各项预算，减缓工程资金不足的压力，保证公路建设的顺利进行。否则，离开了政府的干预和政策保护，仅仅依靠高速公路经营企业自身未协调公路建设中方方面面的问题，是极其困难的，也是不现实的。

2．行为主体的企业性

高速公路经营企业行为主体的政府性，着重在争取企业外部宽松环境方面发挥作用，而企业的筹资及内部经营管理则着重突出行为主体的企业性。如发行股票、债券，与外商合资、合作，进行产权交易，在内部管理机制上实行股东会董事会和监事会制，公司化的高速公路经营企业一切行为规范受《公司法》约束。

3．管理中的交叉性

高速公路经营企业行为主体的政府性和企业性，决定了其管理运作中的交叉性。这种交叉性主要体现在对公路管理上。公路建成后，高速公路将实施车辆收费、综合服务及沿线的综合开发等方面的管理：国家政府部门将在公路路政、交通安全、公路运营等方面对公路实施管理。

四、高速公路经营企业发展的制约因素

1．高速公路宏观社会效益与高速公路经营企业微观经济效益的矛盾

政府的目标是社会福利最大化，站在整个社会的角度上要求效率最大化高速公路作为一种公共基础设施，其管理必然要受到政府的管制。而高速公路经营企业的目标是利润最大化，是从企业自身的利益出发的，因此在这两者之间必然存在矛盾和冲突。当政府基于整个社会的利益对企业进行管制时，企业的利益会受损。如政府决定在某一地区修建一条高速公路，因为该路不仅可以促进该地区经济发展，而且从长远看，会有良好的经济效益；但对于高速公路经营企业来讲，由于该地区经济不发达，因此修建高速公路短期内不仅没有任何效益，肯定会亏损。再如，高速公路经营企业根据其企业利润最大化的要求，会在一定范围内积极争取提高费率，以增加收入，而政府则从宏观上进行分析和判断，来决定是否提价等。

2．收费公路与不收费公路竞争的矛盾

不收费公路是由政府运用税收修建的，因为其不收费，所以对车辆有更大的吸引力。在不收费公路的行车成本小于高速公路的行车成本时就会产生分流问题，就会影响高速公路经营企业的效益但这不一定影响整个收费制度的效率这种竞争会促使高速公路经营企业改善公路状况，有利于效率的提高。但问题是，有时候这种竞争体现的是政府对路网整体规划的失误，在尚未饱和的高速公路附近修建新路，不仅不利于效率的提高，本身也是一种浪费。并且还会打击高速公路经营企业的积极性，使其对政府失去信心。

3．高速公路经营企业的永续经营与收费期限有限性的矛盾

公司化的高速公路经营企业作为一个企业，按照《公司法》的规定应是存在永续经营可能的法人实体。而高速公路经营企业的主要资产为其主营项目——高速公路形成的资产。从产权角度来看，高速公路经营企业拥有的产权实质上是经国家有关部门批准的一定期限的高速公路收费权，根据《公路法》规定，高速公路的经营期限最长不得超过30年，收费期满后高速公路无偿交还国家，这样对高速公路经营企业而言，收费期满后该产权及受益权也随之消失。此外，由于国家目前规定公路收费权不得二次转让，使得高速公路经营企业在经营期间对于该产权仅拥有占有权、使用权和收益权，而无实际的处置权。这种矛盾体现了高速公路经营企业的特殊性，高速公路经营企业在经营过程中，可以通过建设新路或受让其他高速公路收费权来维持，但高速公路总有经营期限的，一个地区的高速公路也是有限的，这就意味着高速公路经营企业总有一天会没有高速公路可经营。

4．权利质押的隐患

高速公路经营企业在涉及银行贷款的时候，银行存在着法律救济上的隐患。高速公路经营权作为～种无形资产，向银行融资时，涉及担保方式。无形资产的抵押，采用权利质押方式。而对于银行而言，公路的收费权和沿线房地产的经营权两者特性有所不同，统统采用质押方式，其风险在于：一旦债权难以实现，由于收费权设定的时候，带有强烈的人身属性，银行不可能将公路经营权拍卖或变现。在BOT项目中外国银行普遍采用了浮动抵押，一旦经营不善或者不能归还贷款，浮动抵押变为固定抵押，银行可以马上接管企业或者派驻人员。这种方式比起中国的银行采用权利质押的方式严格并且安全得多。对于高速公路经营企业而言，也不存在所谓的“转移占有”问题。尽管目前地方尚未发现资不抵债或者难以归还贷款的现象，一旦出现，按照现行法律银行将不能得到补偿。

五、高速公路经营企业改革的基本思路

从理论上讲，高速公路具有准公共产品性，即在一定程度上是竞争性的，是私人产品，但在一定程度上或者说在很大程度上又具有公共产品的属性，这种；隹公共产品的属性决定了高速公路立法应具有特殊性，相应地，对于高速公路经营权的界定也具有特殊性，高速公路经营企业即非私法主体，亦非行政主体。要从根本上改变高速公路经营企业的现状，应当改变用私法上的物权概念来界定高速公路经营权的做法。将高速公路经营权作为一项单独的权利加以规定，对这～权利加以明确的规定和清楚的界定，而不是局限于现行法律上简单的界定为类似于国有企业经营权的物权制度，这对于高速公路经营企业的正常经营、政府的管制、权利的自主和独立性、权利的流转和界定都是非常有必要的。在现实中，许多地方将高速公路经营权以特许的方式授予高速公路经营企业，按说以特许合同的方式能够从理论上解决这种矛盾，但是在现有法律中高速公路特许经营找不到依据。