城市房屋拆迁制度

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1、我国城市房屋拆迁制度变迁我国现行的城市房屋拆迁制度是以《宪法》为基础、《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》为中心的法律体系。它始于1953年政务院颁布的《国家建设征用土地办法》（1958年修订），在房屋拆迁方面，确定了拆迁房屋的原则、程序、权限及其补偿标准。1986年的土地管理法对过去法规中有关房屋拆迁的规定进行了修订，其主要内容也是一致的。1991年我国在房屋拆迁方面出台了第一部较为规范的全国性的专业法规，即《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧拆迁法），国务院于2001年6月颁布新的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称新拆迁法），并于2001年11月1日起已正式施行。新拆迁法强化了对拆迁当事人合法权益的保护和对政府行政管理行为的约束，完善了调整城市房屋拆迁关系的一系列行为规则。但随着我国城市建设的快速发展，拆迁总量大幅增长，拆迁过程中的矛盾也日益突现，新拆迁法暴露出其不足和局限性。

本文尝试运用法经济学的理论和方法，从政府、开发商、拆迁实施单位、被拆迁居民等拆迁主体行为角度进行城市房屋拆迁制度改革和创新的研究。

2、法经济学：适用性及方法分析

（1）法经济学基础及其适用性法经济学，又称“法和经济学”或“法律的经济学分析”，是用经济学的方法和理论来考察、研究法律和法律制度的形成、结构、过程、效果、效率及未来发展的学科。它产生于20世纪60年代，是由法学与经济学相互渗透融合而成的交叉性、边缘性的新兴学科。在法经济学家看来，“法律所创造的规则对不同种类的行为产生隐含的费用，因而这些规则的后果可当作对这些隐含费用的反应加以分析。”归纳整个法经济学理论，其核心在于，所有的法律规范、法律制度和法律实践活动事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用，因此，所有法律活动都要以资源的有效配置和利用——即效率最大化为目的，所有的法律活动都可以用经济的方法来分析和指导。

由波斯纳开创的法经济学理论最先倡导对法律制度效果进行实证分析，用效益所体现和蕴含的理性价值反衬实存法律制度的缺陷，又在效益基础上构造适应经济自由和社会自由的法律秩序。在法经济学研究中，财产经济学、政府占用经济学已成为它的专门方向。房屋拆迁，对于政府而言，则是政府占用行为，对于被拆迁居民而言，则是房屋财产法律处置的经济行为。房屋拆迁的目的是强制取得财产以实现公共利益，其终极问题是怎样的资源配置才能使效率最大化，才能使各参与主体都达到最佳效果。对房屋拆迁制度进行法经济学分析旨在运用经济学的原理和原则分析城市房屋拆迁这一法律制度，在假定各主体“最大化行为”的前提下，分析拆迁主体行为的成本效益和相互间的博弈关系，寻求拆迁达到高效率的条件，从而为城市房屋拆迁制度的改革和创新提供依据。

（2）法经济学分析框架及其应用

①成本效益分析法经济学将效益作为首要目标，用尽可能少的成本，实现权利的最优配置，将权利分配给能够用它产生最大社会效益的主体。对拆迁主体行为的法经济学分析也可以依据成本效益分析方法，通过对各利益主体在拆迁过程中成本收益的变化进行分析，来考察现行拆迁制度运行的实际经济效果（总的拆迁费用与总的拆迁效益），并可以比较分析不同拆迁制度下的成本效益情况，从而来判断其制度运行的经济合理性；在成本分析中，需要注重运用交易费用和社会成本理论来解释法律制度选择和创新的各种动因。

②均衡分析所谓均衡，是指行为主体在互动过程中，所有的行为主体同时达到价值最大化目标而趋于持久存在的相互作用形式，并在此作用形式上各行为主体所处于的相互作用、制约的状态。拆迁涉及财产权利的转移和收益的重新分配，政府、开发商、拆迁实施单位、被拆迁居民作为利益主体有着各自的目标函数，追求自身利益的最大化。但各主体的目标函数相互构成约束，一方取得的收益过多，必然使另一方的利益受损。因此，在实际生活中，不存在行为主体效益绝对的最大化，而只有可能实现效益相对的最大化，即行为主体的成本或效益处于均衡状态中的最大化。当然，有效率的拆迁制度便是努力使各主体利益趋向均衡，而不是偏袒哪一方。

③博弈分析博弈论研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题。利用博弈论可以分析各主体在拆迁过程中的相互影响、以及由此决定的决策以及这种决策的均衡问题。在博弈分析中，一定场合中的每个博弈者在决定采取何种行动时都策略地、有目的地行事，并考虑其决策行为对其他人的可能影响，以及其他人的行为对他的可能影响，通过选择最佳行动计划，来寻求收益或效用的最大化。博弈者在最大化自身偏好的同时，需要相互合作，而在合作的过程中又必然会存在冲突。因此，为了实现合作的潜在利益和有效解决合作中的冲突问题，就需要建立起新制度以规范和约束人们的行为。

④供求分析从我国当前来看，拆迁制度的供给主体是立法、执法和司法部门，需求主体则是政府、开发商、拆迁实施单位、被拆迁居民等进行各种社会活动并有拆迁行为需求的人们。从法学理论上来看，拆迁制度的供给者是纯粹的利他主义者，事实并非如此，由于体制性原因，在拆迁制度的制订中发挥主导作用的仍然是各级政府，因此，就现阶段而言，政府往往从努力降低社会经济发展成本角度来考虑拆迁制度设计，这就是使得拆迁制度可以满足政府、开发商的用地需求，但是却不能充分满足被拆迁居民的利益需求。而随着被拆迁居民对于拆迁制度改革的需求日益强烈，拆迁制度供给部门也将考虑平衡需求主体之间的利益关系。因此，供求分析方法对于拆迁制度改革创新的分析也具有适用性。

3、城市房屋拆迁制度创新的法律政策障碍分析通过公共利益和公平补偿来规范政府权利和保护居民财产权，在法律、政策及实践上都有一些需要研究的问题。

（1）公共利益要求和制度需求矛盾房屋拆迁源于政府拥有的征用权，由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护，因此，应当首先在法律上设置一个标准，用以评判一项具体的拆迁行为是否合法以及是否被滥用，这项标准就是政府行使征用权的基础——“社会公共利益”，这也是国家创新拆迁制度的理论依据。

然而实践中却存在着许多企事业单位进行建设需要使用城区土地对城市房屋进行拆迁，这并不符合公共利益原则，但为什么又必须要进行拆迁呢？这是我国特殊的“制度需求”原则。我国《宪法》和《土地管理法》都规定：“城市的土地属于国家所有”，“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由于我国规定城市土地使用者（尤其是划拨土地使用者）不能直接出让、转让土地，如果新的用地单位需要用地，必须先由国家或地方政府采取强制方式拆迁，再出让给新的用地单位，这完全是为了满足制度安排的要求。

（2）保护公民财产与法律保障的缺陷我国《宪法》第十三条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”。实际上，在城市拆迁过程中很多情况下会拆迁到居民的私有房产，如果遵循保护合法财产的原则，在拆迁过程中首先应征得被拆迁房屋产权主体的同意，但在实践中往往很难做到。在拆迁行为实施前、拆迁决策过程中，被拆迁人都没有机会通过民主参与的途径来保障其意见得到表达并影响拆迁决策，其权利申诉和救济途径也十分有限。地方性法规规定在法院未做出裁决以前，不管被拆迁居民是否同意，公共管理机关都可以依法剥夺被拆迁人的房屋的使用权和所有权。被拆迁人要是想通过法律诉讼程序维护自己的合法权益，胜算的可能性很小，而且即使胜诉，也无法改变被拆迁的命运。

（3）公平补偿原则与实际执行难度尽管国务院2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》明确规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”，但在实际拆迁过程中往往由于种种原因难以实行按价补偿。首先，地方政府为了吸引更多的发展资金，在制定补偿标准的过程中，过多地考虑了开发商的利益，却没有给被拆迁居民一个平等参与价格博弈的空间。补偿标准往往显失公正。有的地方政府执行的是陈旧过时的拆迁标准，给被拆迁居民造成巨大的利益损失。其次，各个评估机构在评估方法、估价师的经验判断及受社会客观因素影响等方面存在不同，这使得评估价格会存在一定的差异。再次，被拆迁人对房价信息不了解，不知房屋质量产生的房价差异，与别的被拆迁人盲目攀比，总感觉自己补偿过低。同时由于价值衡量的不对称现象存在，即人们对于失去财产的评价往往要高于在市场上购买等量所愿意支付的价格，即便完全按市场价格补偿，被拆迁者仍然会觉得不公平。

4、基于法经济学的城市房屋拆迁制度改革建议从以上分析可知，我国城市房屋拆迁制度创新应沿着规范政府权利和保护居民财产权的路径进行，通过平等立法和司法控制来实现。法经济学的理论和方法在推动拆迁制度的改革和创新方面给了我们许多有益的启示，具有政策意义：

（1）全面评价拆迁制度运行的成本，以成本最小化为导向，推进拆迁制度改革通过法经济学的分析可以看出，对于拆迁制度运行问题的认识，不能仅仅看到其直接的成本与收益，还要看到由于制度缺陷所造成的额外成本与收益，因此，要从不同拆迁主体行为的方方面面，全面评价拆迁制度运行所带来的成本与收益，并依据成本最小化的原则，探讨新的拆迁制度体系。此外，还要考虑到拆迁制度改革本身的成本问题。这是因为，任何一种制度的改革必然会对社会既存的财富造成一定消耗，使原有的利益分配格局被打破，这样必定会受到来自于利益受损者的抵制与阻碍，从而产生制度改革的实施成本。因此，在选择拆迁制度改革方案时，应该对该项制度的实施效果进行理性预期，做出科学的判断与选择，以尽可能减少改革阻力。

（2）以需定供，改善拆迁制度供给服务，确保拆迁制度供求的均衡从供求分析的角度看，所谓制度均衡，指的是当影响人们的制度需求和制度供给的因素一定时，制度的供给适应制度的需求。制度需求决定制度供给。在分析比较拆迁制度及不同改革方案成本—收益的基础上，就可以判断出拆迁制度改革的需求态势，这就要求要通过改善拆迁制度供给服务，寻求拆迁制度的供求均衡。分析表明，当前我国拆迁制度供求的处于一种非均衡的状态，尤其是强调五个统筹和科学发展观的今天，这表现得更为明显。为此，应当采取有效措施，通过修订相关法律制度，以使得能够通过拆迁制度的运行，保障统筹发展和科学发展观的实现，从而为加速城市建设和经济发展、推进城市化进程、维护社会稳定发挥积极的作用。

（3）协调不同拆迁主体之间的利益矛盾，以提高拆迁效率和维护居民权益为目标，探索“利益共赢”的拆迁制度体系具体途径是：

①建立房屋财产税制度，制定土地储备发展计划，从储备土地出让收入中提取固定比例资金，专门用于旧城区的拆迁，保证城市公共建设的资金来源，从而增强政府推进拆迁制度改革的动力；

②建立经营性用地拆迁的市场化机制，经营性拆迁必须完全交给市场，按市场规律办事，在被拆迁单位或个人自愿的条件下确定是否同意拆迁及补偿标准，同时将政府强制性拆迁严格限制在“公共利益需要”范围，也可以实现政府行为的规范化与合法化；

③加强住房保障体系建设，保护弱势群体在拆迁中合法权益。

④加快经济适用住房和中低价位的商品房建设，满足被拆迁居民的住房需求。

⑤建立被拆迁地块土地出让价与拆迁补偿价的数模关系，用土地增值收益的一部分来补贴拆迁补偿价，使得原住户也能分享区位优势和土地用途转换带来的高收益。