防洪减灾战略发展

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摘要：有人将“发展是硬道理”理解为“GDP增长是硬道理”，而并未计入为使GDP增长所付出的环境和资源代价。为此国际上提出绿色GDP的概念，即扣除环境破坏之后的国民财富。在防洪减灾领域也应重视这一问题。为实现社会可持续发展的防洪减灾战略，应突出强调人与自然和谐。而人与自然和谐的核心问题是处理人与人之间的关系。

关键词：防洪减灾战略可持续发展人与自然和谐

在送走20世纪的时候，在世界范围里，人们纷纷从政治、经济、科技、文化等方面回顾所走过的百年历程和探索新世纪的发展战略。其中“可持续发展”理念已成为共识。在可持续发展战略中，通常受到重视的是人口、资源、环境等问题。然而减少灾害损失的努力也是社会可持续发展的重要方面，尤其是水旱灾害，对人类的威胁最大，损害也最为严重。追求经济增长与减少灾害损失是一个问题的两个方面，因为减负就等于加正。这是一条朴素的真理。何况减灾投入并不是一个简单的负负得正的关系。根据专家们的统计，1倍的减灾投入，可以获得2～5倍的经济效益。

一、当前洪水多发国家面临的主要防洪问题

人类为了创造更适于自身生存和发展的环境，需要对不利的自然条件进行改造，自从人类社会诞生以来，伴随着自身的发展就从来没有停止过对洪水等灾害因素的斗争。防洪工程建设是制约水灾必要的手段。新中国成立40多年来所兴建的水利工程，在1991年和1998年的江淮抗洪斗争中发挥的巨大作用就是证明。可见，我们应该制定一个适合我国自然条件和社会需求的合理的防洪标准，加速兴建一批保护重要地区的骨干防洪工程。但是，人类改造自然环境的种种努力并不总是有利于减轻洪水灾害，在许多方面存在相反的情况。这要求我们进一步思考，防洪减灾怎样保障社会经济的可持续发展，而经济建设和国土开发应如何与防洪减灾需要相协调。

在防洪中存在这样一种矛盾现象，首先，经过几十年的努力，一方面控制洪水的工程能力大幅度提高，另一方面灾害损失显著增长。如何理解这个表面矛盾着的现象？其次，从气象、水文等自然条件来看，虽然洪水的年际变化较大，但从一个时段来看，各条江河的自然态洪水都有相对稳定的量级和发生概率。然而，近代以来各主要洪水国家的水灾无不几倍、几十倍地增长。因此，将近几十年和前几十年相比较，洪水量级相差不多，水灾频率持续增长，水灾损失甚至于大幅度增加。可见水灾损失增加的主要原因，不是自然条件的改变，而是社会条件的变迁。

历史资料表明，近代水灾损失增长的主要原因不是洪水本身，而是社会环境的变迁和人类活动对环境的破坏。像滥伐森林和陡坡开荒引起流域性的水土流失；开矿和修路的弃土造成水库和河湖的淤积；在洪水高风险和低洼地兴建城镇和大型工业企业；围湖垦殖降低了洪水的调蓄能力；围垦河滩地和在其中建厂，缩窄河道行洪断面；城市迅速扩展，不透水地面增加，使泄洪通道减少，改变了原有的产汇流条件；蓄滞洪区不适当发展，启用的赔偿制度不完善，导致启用困难等等。

由此可见，发生洪水灾害不能完全诿过于大自然，也要检讨人类自身活动是否存在促使灾害增长的因素。洪水虽然尚不能完全控制，但其灾害可以减轻。减轻灾害的努力，不仅限于控制自然态洪水，还应规范社会发展以适应自然规律。也就是说，应该在继续加强工程建设的同时努力寻求调整经济发展规划、加强洪泛区土地管理，制定超标准洪水时的减灾和救灾预案，设立防洪保险等。在社会安定和经济合理的前提下，最大限度地减轻洪水灾害损失，以维护社会的可持续发展为最终目标。其中工程性防洪措施是改造自然，非工程性减灾措施是适应自然，两者是同一目的，两种手段。

我国引进非工程措施概念已有近20年的历史，并在一些方面实行和取得成效。但我们直接吸收和应用的大多只限于针对自然态洪水的技术性措施，例如洪水预报、防洪决策支持系统等。而对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会发展以适应洪水，则相当缺乏。这是防洪减灾战略转变的重点所在，也是实施可持续发展战略重点之一。

二、绿色GDP与可持续发展

一些人将“发展是硬道理”理解为“GDP增长是硬道理”，而并未计入为使GDP增长所付出的环境和资源代价。为了修正这一缺陷，世界银行已经从1997年开始采用“绿色GDP国民经济核算体系”，重新核算各国扣除自然资源（包括环境）损失之后的真实国民财富。我国有些学者研究表明，以1995年而言，中国国内生产总值的3．7％是以牺牲自然（环境和生态）为代价取得的（据不完全统计）。为此，引入可持续发展观念的同时，提出绿色GDP概念，即扣除环境和资源成本所取得的增长。绿色GDP的概念同样适用于防洪减灾领域，即开发山林、围湖造田所取得的生产增长，是以所付出的环境破坏（其中包括对防洪能力的削减和水土流失的加剧）为代价的，许多时候所得少于所失。水利工程建设也可能有类似的情形，例如水库垮坝导致下游城镇的毁灭；盲目超量开采地下水引发地面下沉，海水入侵；水库蓄水和灌区粗放灌溉导致下游生态环境的破坏等，都将成为妨碍资源、环境、经济的可持续的重要因素。可见，发展是硬道理是有条件的，即经济建设和环境建设双赢才是可持续发展的硬道理。

人类社会发展必须依托外界自然条件。纵观人类从渔牧狩猎，到农业社会，再到工业社会，在人与自然的观念上表现为由自然崇拜，到改造自然，再到人定胜天的进步。但当社会化生产大大提高，人类在提高改造自然能力的同时，在许多方面也进一步激化了人与自然的矛盾，并导致生态环境的恶化，从而反过来威胁着社会的进步。因此，为着调整人与自然关系，缓解和协调两者之间的矛盾，那么，人类社会的可持续发展问题就是不可逾越而必须冷静面对的实际。具体到防洪减灾领域来说，就是要在改造自然的同时，寻求与自然规律的协调适应，以谋求最大限度地减轻洪水灾害，同时改善人们赖以生存和发展的水环境。总之，可持续发展观作为新的科学思维和价值取向，代表着人类未来理性发展的方向。可持续发展只有着眼于人与自然相统一才能实现。而当前水灾的急剧增加，突出表现了人与自然的冲突。

人类具备改造自然和适应自然的能力，在不同的社会发展阶段和不同生产力发展水平下面，人们对外界自然的干扰和对环境的影响有重大差异。工业时代人类改造自然能力极大提高，促使矛盾激化。例如，位于哈萨克和乌兹别克共和国境内的世界第四大湖泊咸海的生态灾难就是典型的例子。由于截断了咸海上游来水，得到的是730万hm2水浇地（约合1亿亩），但却使咸海面积减少了55％，贮水量下降60％。涸露的湖底成为沙尘和盐尘的源生地，被认为是除切尔诺贝利核电站之外地球上最大的人为生态灾难。又例如海河流域由于单纯追求经济增长而掠夺性的开发水资源，导致流域内“有河皆干、有水皆污”的生态环境危机。

三、防洪减灾应注重与自然和谐

社会可持续发展，其本质是处理好人与自然的关系，使人类社会发展获得良好的自然环境支持。但在发展中也暴露出一些问题，例如短期利益削弱长期发展，局部利益妨碍全局发展，对资源无节制的掠夺和浪费，国土无计划地开发导致环境的退化等，都表现为人与自然的矛盾。在灾害事件中的表现尤为显著，低于防洪保障率的洪水致灾，有许多情况是人为不合理开发所引发，由于单方面的利益追求所引发，或是由于增加了一些人为因素而使灾害后果显著扩大。例如过度采伐森林放大了洪峰流量，无节制的围田抬高了江河水位。因此，要取得灾害损失减少，除了应修建防洪工程来抑制洪水泛滥之外，还要调整社会行为，适当抑制发展的欲望，使可持续发展成为可能，并由此获得减灾成效的提高。

洪灾随经济增长而增长的事实启发我们进一步考虑，如何合理科学地安排国土开发和调整经济布局以适应洪水规律，减轻水灾损失。水环境状况是决定产业合理布局的重要自然条件之一，这一点目前尚未得到应有的重视。一些地方和部门缺乏防洪观念，盲目采伐森林；将产业和居民区布置在低洼地、河滩地而未加设防；一些重要的工业企业甚至被安置在对于防洪是必不可少的蓄滞洪区中，而不考虑安置洪水必需的场所及其运行规律。在这种情况下，即使设防，也将付出很大的代价并带来防洪能力的衰减。为了减轻洪水灾害，在调整社会机制以适应自然方面，尚有许多工作有待落实。

1998年长江、松花江大水使我们蒙受了2500多亿元的经济损失，但也因此催醒了我们保护生态环境以防灾减灾的意识。灾后国务院提出治水新思路，其中写道：“封山育林、退耕还林、退田还湖、移民建镇”。所体现出的精神实质是抑制不合理的国土开发，适度恢复被掠夺的自然水体和森林植被，为弥补过度开发土地资源造成的对防洪的重大损害，而给予自然以补偿。在经受一次次的报复以后，我们终于觉悟到要与自然为友。当然，观念的转变还要落实到全社会环境意识的转变上、落实到经济开发活动，以及防洪减灾的战略目标和具体政策上。

四、人与自然和谐的核心问题是处理好人与人之间的关系

为着追求可持续发展，除了要处理好人与自然关系之外，人与人之间的关系更有着直接的影响。处理好人与人之间的关系对于解决人与自然和谐具有决定性的意义。

在人类社会发展中，一旦有能力从资源和环境中获取效益，人们就往往会在单纯追求效益上陷入盲目和混乱，不自觉地导致以牺牲环境来换取眼前效益，这在防洪减灾中屡见不鲜。此外，由于环境被看做是公共的，不同地区不同部门都为掠夺资源和环境不遗余力，而对环境破坏的后果失去警觉。这其中隐含着的本质意义是人们如何对待局部与整体，眼前与长远，当代与未来的利益分配问题。可见在完善人与自然和谐的进程中，为着要处理好人与自然的关系，首先要处理好不同地区、不同部门、不同利益集团的利益分配关系。

1987年联合国环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中，将可持续发展定义为“一种既满足当前人类需要，又不损害子孙后代满足他们自身需要的能力”的发展，指出了持续发展的最高目标是促进人类社会各地区、各阶层和当代与后代的和谐和公平发展。因此，实现有效减灾必须在体制和法制建设上做出努力，以协调和有效约束在防洪减灾中各方面利益（例如，蓄滞洪区与其所保护的防洪保护区，上游与下游，左岸与右岸。又例如破坏植被导致水土流失，盲目超采地下水引发地面下沉）之间的矛盾。自然灾害加大了社会贫富差距，带来了社会不稳定，更是不可持续发展的因素。

科学决策是科学治水的第一位问题。从根本上看，经济发展与环境恶化矛盾中的许多问题，是由管理层的非科学决策引起的。像长官意志、管理上的条块分割等，使之难以协调冲突，削弱管理效率。

因此需要强调通过立法建立可持续发展的规则，以规范各地区、各部门和不同利益集团的社会行为，达到有效减灾的目的。这是提高减灾有效性的最重要的方面。