地坝产权制度改革

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摘要：淤地坝是黄河上中游地区水土保持主要措施之一，但由于责权不明、管理不善，使大量工程老化失修、病险坝库日益增多，已严重制约淤地坝工程健康持续发展。20世纪90年代以来，黄河上中游地区积极尝试和探索新型的管理办法，取得了一定成效，尤以陕西省最为明显。其淤地坝产权制度改革成功的事例表明：水土保持生态建设调研是基础、宣传是动力、政策是保证，要注重利益驱动和机制创新，提高水土保持的科技含量，不断培育新的经济增长点。

关键词：淤地坝产权制度启示

淤地坝对治理黄河上中游地区的水土流失，改善生态环境具有特殊的作用，在一定程度上体现了黄河上中游的水土保持特色。

目前，黄河上中游地区已建成大、中、小型淤地坝10万余座，拦蓄泥沙100多亿t，淤地30多万hm2。但是，由于体制不顺、机制不活、投入不足，淤地坝的建设发展过程中责权不明、管理不善，致使大量工程老化失修、病险坝库日益增多，严重影响了工程的安全运行和效益的正常发挥。

一、淤地坝产权制度改革成效

多年来，黄河上中游地区分布有淤地坝的晋、陕、内蒙古、甘、青、宁、豫等7省（自治区），都积极尝试和探索新的管理办法，取得了一定成效，以陕西省最为明显。

陕西省陕北地区是黄河中游地区淤地坝工程密集区之一，针对淤地坝建、管、用中存在的问题和困难，20世纪90年代初他们就开始积极探索，以实行产权改革推动工程发展，有期限地出让工程使用权、放开建设权，落实管护责任主体，鼓励农民和社会力量参与工程建设、经营，建立适应市场经济规律的“建、管、用”结合，“责、权、利”统一的工程发展良性运行机制。在具体实施中他们根据工程现状，尊重群众意愿，采取了灵活多样的形式。一是股份合作制：按股承担工程的建设、加固、配套、改造费用的按股份种坝地。入股形式大致有4种：①集体组织，按人参股。在淤地坝较多、村集体组织“统”的能力较强的地方，较多地采用这种方式。②一人牵头，联户建坝。这种做法多出现在坝面面积较大的旧坝加固或建坝条件好而单家独户难以承担的工程建设之中。③多部门联合开发，明确事权，利益分成。多为人少地多的地方采用。④自愿联合，股份筹资，专业建坝，滚动发展。二是租赁承包型。一般是谁投资加固或维修，谁承包租用坝地。三是公开拍卖型。一般以大户或社会力量参与为主。

积极推广淤地坝产权制度改革的两年内，陕北3．5万座中小型淤地坝中有1．4万座成功地进行了股份合作、租赁承包、使用权拍卖等，70％的工程功能得到恢复或改造，使大批病险淤地坝重现生机，实现了“以存量换增量、以资产换资金、以产权换资金，滚动发展，良性循环”的局面，解决了几十年来久未解决的治管用问题。

二、启示与问题

1．调研是基础、宣传是动力、政策是保证

黄河上中游地区的淤地坝工程历史悠久，数量繁多，在改善当地生活、生产条件和生态环境中发挥了重要作用，但在多年的运行中也出现了一些问题，一些病险淤地坝已成为沉重的包袱。

为了早日解决这一问题，陕西省积极探索，组织力量，深入基层进行了长达3年的调查研究工作，获得了第一手准确资料。同时结合《陕西省淤地坝建设旧坝加固配套管理办法》试行7年后积累的丰富经验，进行归纳、总结和升华，在充分调研、科学论证的基础上推出了《陕西省淤地坝建设管理办法》，明确了淤地坝的发展方向和建、管、用各环节主体的责、权、利范围界定，在政策上充分保证了各责任主体的权益。新《办法》出台后，省政府专门派出工作组，对陕北14个县（市）的淤地坝产权制度改革情况进行了专题调查，提出了《关于陕北淤地坝产权制度改革的调查报告》和“不求所有求所在，不求形式求实效”的股份制管护淤地坝调查报告，为逐步完善产权制度改革和高层次领导决策提供了准确及时的依据。同时通过媒体报道、召开现场经验交流会等形式，及时总结交流，分析存在问题，统一思想认识，推进改革进程。陕西省的做法告诉我们，深入细致的调查研究是搞好淤地坝建管用，使淤地坝持久发挥效益的基础。

2．在淤地坝建设中，要注意利益驱动和机制创新

建立产权明晰，责、权、利相统一的淤地坝建设经营新机制，有利于形成多元化、多层次、多渠道的投资环境，解决国家、集体对工程建设管护的资金缺乏问题，也有利于坝地资源的持续利用，还可大大消除大量淤地坝工程潜在的水患危害。这项改革举措以政策为导向，责任为主线，利益为驱动，走出了一条“以坝养坝”的成功之路，为淤地坝工程的全面巩固和可持续发展开拓了一片新天地，其改革思路、运作方法可为其他水土保持工程建设、经营提供借鉴。

实际工作中，常常只单纯地强调建设的义务，却忽视了管护的责任和利益的归属。几十年来，国家在黄河上中游地区投资进行的综合治理试点小流域数百条，修建的治沟骨干工程近千座，一旦交付地方，便无人管护，甚至遭到破坏。原因就是责任权利不明，利益归属不清。经过多年探索所总结出来的“谁治理、谁管护、谁受益”的政策极大地调动了人民群众治山治水的积极性，其根本原因也就是采取了利益驱动政策。在深化水土保持运行机制改革的过程中，不仅要明确责任归属和权利归属，更应该充分注重利益归属。

3．提高水土保持的科技含量势在必行

据调查，陕北现有的5000座大中型淤地坝，40％程度不同地存在病险问题，通过群众运动兴建的近3万座小型淤地坝，问题更为突出，每遇暴雨，水毁十分严重。造成病险库坝的原因，除淤积年限太长、遭遇超标准洪水、管护维修不善外，另一个主要原因就是工程整体布局不合理、设计标准不科学。这种现状一方面对现有工程资源造成极大浪费，另一方面，大量病险坝的存在又始终是一个水灾隐患。

科技含量低的问题普遍存在于黄河流域的各项水土保持措施中。新中国成立50多年来，治理水土流失的面积相当于几个黄土高原，保存治理面积仅为16．7万km2，其中以工程措施保存率最高，也只有60％左右，生物措施的保存率仅30％左右。质量低、效益低又加深了人为破坏，导致恶性循环。

黄河上中游地区的广大群众和科技干部在长期的治理实践中，积极探索，总结出了许多先进的科学技术，不少已得到推广，效益显著。1986年以来，在多沙粗沙区修建的近千座治沟骨干工程，70％采用了水坠筑坝技术，机修梯田普遍开展；甘肃省推广优化梯田技术面积近8万多hm2；砒砂岩地区沙棘治理获得成功；坡耕地等高灌林带及柠条育苗移栽，径流林业整地技术大面积推广使用显示了新技术在优化治理中的巨大作用。因此，加大科技推广力度也是提高水土保持效益的重要措施之一。

4．要不断积极培育新的经济增长点

淤地坝产权制度改革是黄河上中游地区水土保持运行机制继户包、拍卖“四荒”后又一新的创举，也是水土保持工程实行资产经营的一个尝试和突破。以“谁治理，谁受益”为核心的户包治理和拍卖“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩的使用权）更注重的是权利和利益，而淤地坝产权制度改革在注重权利和利益的同时，重点明确了责任归属。淤地坝产权制度改革不仅是工程本身发展的必然结果，也是农村经济规模化经营、产业化开发的必然需求。因此，随着经济的发展和社会的进步，水土保持生态建设要不断地积极培育新的增长点，调整运行机制的运作方式，寻求新的平衡，创造出新的活力，促进水土保持生态建设工程的顺利进行。