论地方生态环境法制建设

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一、广西生态环境保护严峻的法制分析

1.地方环保法制不健全。随着我区经济社会发展和人们对环境权的越发重视，地方环保法制的不足日益显现出来。目前广西有关生态环境保护的法律法规还不完善，操作性不强，不少条款还是对国家环保法律法规的复制和翻版，缺乏地方特色，特别是农村生境保护方面的法规缺失。《广西壮族自治区环境保护条例》于2006年修改后施行，但应对经济社会的快速发展和人民对环境质量要求的不断提高，也显得有些滞后。《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》虽在1997年进行了修改了，但部分条款已经不能满足经济社会发展需要。广西农村生境保护和污染防治方面还非常薄弱，在重点水域的保护、生活垃圾和污染物下乡、土壤污染控制、禽畜养殖污染控制、农药化肥污染等领域基本还处于空白状态，环境法制建设的任务还很重。

2.环境监管不到位。环境行政主管单位是地方政府的一个组成部门，其人事任免和财政拨付均受地方政府制约，在面对经济发展与生态环境保护相冲突的两难选择时，容易受到政府和上级干预，随意减低环保标准，使环保法规执行大打折扣。环保部门地位不高，对环保工作难以形成统一协调的管理。农业、林业和土地等部门的执法职能常常与之交叉，但由于都是政府的同级职能部门，在环保执法上，环保部门一般是不能指挥它们的，更加谈不上统一监管。笔者曾走访自治区环保监察总队，某业内人士谈到了广西在环保执法监管方面存在的问题：一是执法手段不足、执法技术跟不上环保需要，无法及时了解污染状况；二是执法人员不够、素质不高，无法适应经济社会发展需要；三是处罚力度不大，污染和破坏生态环境者违法成本较低，干扰执法的现象时有发生；四是地方性环保立法不够，有些规定操作性不强。

3.地方生态环保政策落后于经济社会发展。过去，我国在“人类中心主义”思想和“以经济建设为中心”的指导下，政策的制定往往重经济建设、轻生态环境保护，重城市和工业、轻农村和农业。随着社会经济的发展，现行的生态环保政策不能满足时展需要的弊端日益显现出来：一是环保政策缺乏持续性和稳定性，容易受领导意识左右而多变；二是缺乏鼓励投资环保事业的财政、税收、金融和生态补偿等经济政策；三是环保标准不严格，资源价格不合理，常常忽视其生态价值和潜在的经济价值，过渡开发利用自然资源；四是在宏观决策和新项目建设上，环保因索考虑不多，论证不够科学，环境影响评价制度落实不到位。

4.政府宏观决策机制不完善。长期以来，环境保护在经济社会发展中都是处于弱势地位，生态环保部门参与经济社会发展决策的重要性未得到应有的重视，没有建立相应的参与决策机制。不少开发和建设项目的布局缺乏生态保护的制约措施，决策过程中没有进行生态环境影响评估、论证，决策实施中没有生态保护监督和必要措施的采取，项目实施后没有生态保护审计，结果常常因决策失误而导致生态环境的严重破坏和经济的重大损失。

5.环保法律意识薄弱。长期以来，不少领导干部以为经济增长就是发展，就是政绩。为了追求经济增长，不惜牺牲当地的生态环境和以大量耗费有限的资源为代价，来换取短暂经济指标的实现。他们把生态环境保护和社会经济发展割裂开来，只顾经济发展和项目建设，忽视生态环境的承载能力。部分领导采取急功近利的做法，“有土地快开发，有项目快引进”，片面追求数量和数字，搞形象工程。一些地方、部门和企业在经济利益的驱动下，往往偏重于对资源的开发利用，忽视对生态环境的保护和永续利用，违背自然规律。农民滥施农药、化肥，随意丢弃废弃物，不仅农业产品受到严重污染，土壤、空气、水源也逐渐受到污染。

二、加强广西生态环境法制建设的对策

实现经济与环境的协调发展，必须加快地方生态环境立法，及时修订滞后的法律法规，建立健全生态环境法制体系。

1.健全和完善地方生态环境保护法规体系

建立健全广西地方生态环境法制，应从几方面考虑：一是增加立法数量，扩大环境法律规制的领域和范围。在立法条件成熟时要尽快制定重点资源环境管理、建设项目环境管理、生活垃圾和污染物下乡、土壤污染控制、禽畜养殖污染管理、农药化肥污染防治等方面的法律法规。二是规范和完善环保部门的权力、责任和义务，逐步整合相关部门的执法资源和执法职能。增加环境保护参与地区经济社会发展等重大决策的讨论，提高环保部门的地位。三是引入责任追究制度，强化地方政府环保意识。要改变传统的政绩观，积极推行绿色GDP，把生态环保指标纳入干部考核范围，逐步建立决策、执行、监督相互分工又相互制约的联动机制。四是增加公众参与生态环境保护的原则和相关规定。引入公众对生态环境立法和环境管理机构的监督机制，在完善环境影响评价的相关立法，作出重大开发建设项目决策时，应当对公众参与的主体、参与方式、参与程序、参与保障等实体性和程序性问题进行明确规定，以保障公众对政府决策的参与和事前监督。

2.加强生态环境执法监管

完善的环保立法只有通过切实有效的执法，才能落到实处。政府有关部门应当认真履行法律赋予的职责，加强对生态环境保护的监管职能，构建行之有效的生态环境保护监管体系。环保部门要加大执法力度，结合突出的环境问题，开展经常性的专项环境执法行动，特别是要把重点区域、重要流域和危害人民群众身心健康的环境问题作为突破口，严查严办。要严格执行强制淘汰和限期治理制度，加强对污染源的监督管理，适当提高发放排污许可证的条件。环境部门要不断加强能力建设和规范化管理，通过开展环保知识、法律知识的讲座、培训、自学等方式，建立学习的长效机制，使环保执法人员熟悉业务知识和法律常识，提高执法水平和能力。

3.建立适应市场经济发展的环境经济政策

地方政府要重点研究和制定有利于生态环境保护的经济政策，充分发挥政府和市场在生态环境保护和建设中的积极作用。要利用财政、税收、金融等经济杠杆给予自觉遵守环保法律法规的企业支持，鼓励企业开发环保节能、质优价廉的的绿色产品，使其得到实惠，减低守法成本。对那些耗能量大、技术含量低、污染较严重的产品和企业设置发展障碍，提高其违法成本，迫使其自动退出市场。同时要逐步建立生态效益补偿机制，通过向受益地区和单位收取生态效益补偿税费，向为保护生态环境而使经济发展受到影响的地区和单位给予合理补偿，实现生态环境资源的有偿使用。要加大环保资金投入力度，通过国家、地方、企业和个人共同参与及国内外多方引资、多渠道、多途径筹资等方式解决环保资金。政府要积极推行环境标识、环境认证、绿色购买等制度，倡导环境友好型的绿色消费方式，加快产品和产业结构的优化升级，对矿产资源开发和那些可能对生态环境造成较大影响的项目实行生态破坏恢复保证金制度。

4.加强生态环保法制宣传教育

英国学者哈特从守法动机的角度将法律意识分为内在观点和外在观点。内在观点是指人们遵守法律是出于自愿维护法律规则，接受法律规则并以此为指导，即“我有义务”服从法律；外在观点是人们担心不遵守法律可能会受到惩罚，因而被迫服从法律，即“我不得不这样做”。从哈特的观点可以看出，要增强公众的环保法律意识，就要大力开展生态环保法制教育，让人们充分认识到保护生态环境对人类生存和发展的重要性，从而树立起生态环境保护和可持续发展的观念。通过大力开展社区环保教育、学校生态科普教育，在全区倡导绿色、环保、节能的消费方式和理念，培养遵守环境法律法规的好习惯，特别要强化领导干部的环保法制意识，使他们树立科学的绿色政绩观。

作者：廖旺荣单位：桂林航天工业学院