社会救助法制建设探讨

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1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国现阶段社会救助制度正式确立，此后相关行政法规②相继出台，这些法从法的效力来说都是我们山西省实施社会救助需遵循的上一级别的法律规范。同时山西省也出台了本省相关法律法规，目前有关社会救助方面有效的立法有：1999年《山西省按比例安排残疾人就业规定》，2005年《山西省人民政府关于建立健全全省城乡社会救助体系的意见》，2007年《山西省保障残疾人合法权益规定》，2011年1月1日起施行的《山西省五保供养办法》，2011年1月18日修改《山西省城市居民最低生活保障实施办法》等。这些立法针对山西本省实际，与国家有关立法、行政法规、部门规章形成良性互动，共同构成山西社会救助法制建设的法律基石。

一、门类相对齐全的社会救助制度在山西已逐步建立

社会救助制度在山西首先体现在低保制度的建立，1995年城市低保首先在太原试点，两年后正式为太原680人发放了最低保障金，1999年城市低保在全省全面施行，到2002年7月，山西省相关体系逐步规范，基本实现了“应保尽保”、“动态施保”目标。农村低保方面，1987年潞城县和左云县首先试行了以乡镇、村集体经济为依托的农村社会保障，到2006年，全省114个辖有农业人口的县（市、区），全部建立了农村低保制度。[2]整个“十一五”期间，山西省社会救助水平不断提高，中央和省两级共投入各类社会救助资金104.98亿元，其中2010年投入达到34.17亿元。截至2010年底，全省城市低保对象91.5万人，人均月补助水平164元，比“十五”末提高了96元，农村低保对象132.1万人，人均月补助水平75元，比“十五”末提高了60元。③2011年，各级财政对城镇居民基本医疗保险补助由人均120元提高至204元，其中中央财政每人每年补助108元，省46元，市、县（市、区）两级分别补助25元。④2011年8月23日山西省政府出台建立健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制办法。社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制是以居民消费价格指数为主要依据，以低收入群体为保障对象建立的价格临时补贴机制，可以缓解因价格上涨对低收入群体生活造成的影响。联动机制的保障对象为优抚人员、城乡低保对象、农村五保供养对象、领取失业保险金人员和农村寄宿制学校学生。该机制还要对大中专院校和技工学校家庭经济困难学生的伙食进行补助。⑤上述数据表明，适应经济社会全面发展要求，山西省社会救助已从单一的生活救助方式过渡到了门类相对齐全的救助制度。

二、山西社会救助存在的不足之处

（一）立法政出多门缺乏统一的社会救助法

由上不难看出，山西省社会救助法规主要集中在低保、居民基本医疗保险和特困家庭住房保障等方面，其他如自然灾害救助、临时救助等专项救助制度还未健全，现行社会救助政策法规的制定以及救助工作的具体实施基本上处于政出多门、条块分割的局面，例如就救助基金来说，种类繁多⑥等，这些基金均隶属于不同部门，不同部门各自开展相应救助工作，救助工作极易重复或遗漏，极易导致救助资源浪费，从而影响社会救助效果。

（二）已有立法存在模糊之处，立法内容空白或不完善

虽说目前山西省已出台多个法规，并与国家有关立法、行政法规、部门规章形成良性互动，共同构成山西社会救助法制建设的法律基石。但从现有法规来看，社会救助的有关规定还是存在空白或者模糊之处。例如，何谓社会救助？翻阅所有有关社会救助立法和政策法规，没有一项现行有效法规对社会救助的含义表述过⑦，唯有目前已列入立法规划的2008年《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》）第3条有过表述。但究竟如何测量？《征求意见稿》并没有量化。如果连社会救助的基本含义都无法厘清，很难想象社会救助如何能做到科学到位？另外，社会救助形式丰富、门类繁多，统一法制欠缺，急需基本原则作为根本指导思想指引，目前没有哪个法律规定了社会救助基本原则，就会影响了社会救助功能的发挥。

（三）社会救助内容不完善缺乏相应专项救助

普遍存在“生存性救助多、发展性救助少，输血型救助多、造血型救助少”等问题。[3]无法使救助对象得到根本性的救助。2007年我国《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》和《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着医疗救助与住房救助等专项救助制度开始推进，总体而言，低保制度仍然是我国居民社会救助制度的主要内容，相关专项救助制度还远没建立起来。

（四）社会救助具体实施不到位

社会救助在具体实施方面存在很多不到位方面。如各地制定具体救助标准时随意性强，缺乏统一依据，对申请社会救助的审查程序不严格，听证程序、公开程序本应该是行政行为作出时遵循的基本程序但在社会救助中这两项重要程序却往往被忽视。[4]另外，申请人骗取社会救助待遇的现象时有发生。例如，据2010年6月24日《新华网》的报道，“在一个山西忻府区人口仅有十几万人的区，一次一个月的普查，就发现164名有房有车有大宗家电富裕人家骗取了低保”，现行社会救助制度缺乏科学的准入和退出机制。家庭收入状况核实困难导致救助对象确定困难，甚至导致一些消极现象的出现。现实生活中，社会救助资金发放通常会出现重亲厚友、“应保”者不能“尽保”、挪用克扣救济款等现象。这与相应监督机制的缺失密切相关。救助力度很难到位，以太原为例，不少问题仍然困扰着救助执行者，以笔者调研某救助站为例，反映出立法缺失引发的社会救助具体操作难，例如如何确定救助对象？相关法律对救助对象的界定较为原则，工作人员在实际操作中难以界定。还有如超期救助、终止救助难等问题，相关办法规定，救助站应当根据受助人的情况确定救助期限，一般不超过10天，可对于一些老人、小孩、妇女等或者一些单位家属不愿接回去的人员，却不知如何也无法终止救助。其他如一些需要救助的流浪乞讨人员因救助站偏远而往往没有条件很快到站，救助惠及人员偏少等。因此，怎样从社会救助角度保障民权是值得我们深思的问题。

三、构建山西新型社会救助法律制度科学之道

（一）尽快出台专门的山西社会救助法

经过了十多年的努力，中国的社会保障制度已然建立和不断完善中，因种种认识上的分歧，加上潜在的利益，使统一《社会救助法》的制定复杂化。[5]在最近人大会议上，因种种原因《征求意见稿》并未通过，但健全社会救助体系，当务之急是要推进社会救助法制建设，作为社会救助法的基本法———社会救助法是弱者权利的基本保障法、是社会救助实施机制的基本参照法、是社会救助监管程序的基本保障法。我国《宪法》早已明确规定政府对公民的社会救助责任和公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得社会救助的权利。因此，一部统一的社会救助法出台刻不容缓。目前国家层面出台难度比较大，山西省应立足实际，量身定作适合本省的社会救助法，山西社会救助法应包括总则（立法宗旨和原则）、居民最低生活保障、专项救助、自然灾害救助、临时救助和法律责任等内容。

（二）加强社会救助的配套立法

目前山西省在农村最低生活保障方面还没有较高级的立法，而在医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助方面更处于实验、探索阶段，因此在山西省社会救助法出台之前，就需在制度建设中完善现有立法，配套立法内容方面，主要统一城乡最低生活保障法律制度，目前立法对城市居民最低生活保障已有专项规定，但农村方面还没有，已列入立法规划的《征求意见稿》中虽然对最低生活保障的对象、标准、内容和申请程序等方面都有涉及，但总体而言规定的不够具体，这就会给实际操作留下来不规范制度空间。因此，有人说统一的社会救助法出台遇到了很大屏障可能就是基于城乡救助这方面，笔者认为完全可以在统一社会救助法出台之前，先做好城乡统一社会救助问题，在保障二者同等制度和待遇供给基础上，可根据程序救助对象的差异性，在有所区别的基础上进行制度安排。山西省可制定出一个切合实际的城乡救助方案，分步骤、分阶段地逐步推进城乡救助制度统筹发展。可将城乡低保共性的地方统一规范，差别地方分别规范，以弥补现有立法不足。

（三）完善社会救助具体运行机制

在社会救助的运行机制上，需完善社会救助具体运行机制，这需要改进社会救助程序保障机制，就要建设公开公平公正的操作制度。程序公正是实体公正之母，唯有程序公正才能保证实体权利的实现。在社会救助方面更是如此，重点解决社会救助的工作程序、发放程序和监督程序。相关救助不到位现象、救助款项发放错了对象等问题出现，都与社会救助程序是否依法开展有关。目前对社会救助的程序主要包括，被救助人申请、救助主体审查、批准、实施，以书面形式方式，程序上还要求办理相应手续。在具体操作时，例如确定救助对象、救助标准和救助金额必须公开操作，以使得整个救助金发放过程科学到位。实行统一管理的运行机制，就是救助对象通过基层社会救助机构向上一级申请，社会救助款物发放及救助信息通过街道等救助机构汇集沟通，终端为居委会，基本实现社会救助对象全员覆盖，避免重复和遗漏。[6]完善审查批准工作，建立健全各项监督检查制度并严格执行，通过纪检监督、审计监督、群众监督和舆论监督，推动具体救助工作良性发展。必要时可增设公民参与程序，听证程序参与、说明理由制度中的参与。

（四）落实社会救助的权利救助机制

30多年的改革进程中，社会救助体系从无到有，为保障民生、稳定社会秩序、促进社会和谐发挥着举足轻重的作用。[7]社会救助理念从人道主义救济到具体公民权利的实现得以改变，一定意义上对于受救助人员来说是一种基本权利，是享受政府部门的一种物质帮助权。在符合相关政策法规条件下政府有责任也有义务对困难人群提供物质帮助权。应根据社会救助的特殊性，在现有法律框架下，不断完善社会救助的权利救济方式，当行政机关在救助中作为或不作为导致相对人权利受损，如何使得相对人受损权利得以补救呢？在各种救济途径中，行政救济和司法救济是主要的救济方式。我国目前立法对于上述救济方式已有规定，但因社会救助对象的特殊性，救助对象本来已处于贫困线上，救济方式越复杂，对其权利维护就很容易不到位。特建议救济方式应简化，例如，行政救助中行政复议可允许受救对象口头提起，司法救济中可设计一些特殊制度，如先于执行和诉讼费用减免等。因此，简单明确公平的救济方式有利于弥补救助不到情况从而达到更好地保障受救助者权利和权益的目的。

作者：王改琴单位：中北大学人文社会科学学院法学系