我国高等教育法制建设论文

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从建国到1980年《学位条例》颁布的30余年，我国的全国人大及其常委会并没有制定有关教育的法律，更不用说高等教育相关法。30多年来，主要依靠政策，依靠党和行政部门指示、决定、意见对教育领域的社会关系进行调整，体现出较强的“人治”色彩。这种治理方式的特点是政策变动较频繁，已经取得的法制成果往往很快又失去。如1949年-1956年，我国高等教育建立起了集中统一的管理模式。1958年，为了实现教育，中央大规模向地方放权，鼓励地方多样化办学，办“红专大学”。结果地方随意修改教学计划和教学大纲，鼓励学生自编教材，教育质量明显滑坡。1961年中央又收回管理权，形成了现行《高等教育法》的基础的《高教六十条》。1998年制定《高等教育法》时，才将《高教六十条》作为我国在办高等教育方面“自己的东西”固定下来。

1980年《学位条例》制定后，一系列有关高等教育的法规、规章先后出台；1998年制定《高等教育法》以后，更对此前实施过的法规、规章适时修改并上升为法律，如1997年的《社会力量办学条例》被2003年制定的《民办教育促进法》取代。这就为高等教育的可持续发展奠定了基础。当然，这并不意味着高等教育领域内法治状态已经形成，除了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提到的“六修四立”外，需要做的还很多。比如，为了提高教育质量、建设世界一流大学，我们先后实施了“211工程”、“985工程”和“2011计划”，为建设高水平大学提供了机遇。但无论是“211工程”还是“985工程”，入选高校的遴选都没有一个公开、公平、公正的出线规则，造成了一些不利于改革发展稳定的因素。相对而言，“2011计划”的实施就明确了相对公正的评审机制、评审程序。

建国之初，“需要人‘急’，需要才‘专’”，教育为经济建设服务是社会共识。1952年院系调整时，改变了院系设置的无政府状态，把高校调整为任务比较明确的大学、多科性工学院、各种专门学院及专科学校，使多数工、农等学院独立出来，其目的就是为了培养当时急需的大量专门人才。这次院系调整，对于高等教育地区分布不平衡问题也有所缓解。1980年制定的《学位条例》是新中国第一部关于学位工作的条例，也是新中国第一部与教育有关的法律，它规定了授予学位的主体、条件和程序。新中国第一部教育相关法不是《义务教育法》而是《学位条例》，这固然是恢复高考后的第一届大学生毕业的需要，也反映了党和政府着力培养高级人才的急切之情。以《高等教育法》为例，体现效率价值的有：第1条立法目的“为了实施科教兴国战略”，第4条教育方针“为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”，第5条高等教育的任务“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才”。体现公平价值的有：第8条“帮助和支持少数民族地区发展高等教育事业，为少数民族培养高级专门人才”，第9条“国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾而拒绝招收。”仅从条文数量看，体现效率就比体现公平的条文数多。从“211工程”、“985工程”建设的目标看，为了建设世界一流大学，中央投入巨资重点建设一批高水平大学，进一步拉开了各地高等教育资源分布的差距。在建设的过程中，除少数高水平的教育部直属院校外，一般按“一部一校，一省一校”的原则遴选，来实现利益平衡、相对公平。2000年左右，原中央各部委（单位）直属的高校被下放到地方，也使中央直属高校区域分布更加集中。2011年开始实施的“2011计划”则不再以重点大学为载体，坚持面向各类高校开放，以协同创新中心为载体，在一定意义上更好地体现了公平。

从强调秩序到保障自由建国后，我们建立起了高度集中的高等教育管理体制，体现出部门办学的特征。改革开放后确立了中央和省（自治区、直辖市）两级管理体制。2000年左右，原中央各部委（单位）直属的高校被下放到地方，原国务院有关部门直接管理的367所高校，近250所实行省级政府管理、地方与中央共建的体制，基本解决了部门办学的问题，扩大了地方办高等教育的职权。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要扩大高校办学自主权。1986年的《高等教育管理职责暂行规定》及随后的系列法规扩大了高校的自主权。1995年的《教育法》规定了学校的权利。1998年的《高等教育法》第32~38条则规定了高校在招生、专业设置、制订教学计划、开展科研和社会服务、学术交流、机构设置和财产资金使用等方面的自主权。2012年起实施的《高等学校章程制定暂行办法》明确要求高校制订章程，依据章程自主管理。2014年3月1日起实施的《高等学校学术委员会规程》要求高校建立学术委员会，遵循学术规律、尊重学术自由。这一系列改革确立了高等学校独立的法人主体地位，规定了大学的内部治理结构，尤其是突出了学术委员会在大学内部治理结构中的作用，使大学回归学术本位。

恢复高考后，最初实行全国统考，1985年，教育部决定上海自主命题。2001年，北京开始自主命题。到2014年高考，全国16个省市自主命题，超过了31个省、自治区、直辖市的一半。建国之初很长一段时间，大学毕业生“包分配”。1993年《中国教育改革和发展纲要》要求建立由学生“自主择业”的就业制度。1997年大多数学校按新制度运作，2000年基本实现新旧体制转轨，学生自主择业。1990年制定的《普通高等学校学生管理规定》将学生视为需要呵护和管教的对象，对学生的权利不著一字，都是基于管理、管教的角度来立法的。2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》则专章规定学生的权利和义务，学生并不因考入大学而失去宪法和法律规定的权利。这些都体现了我国高等教育政策法规从强调秩序向保障自由的转变。

实质正义是一种结果的正义，程序正义强调只要是基于普遍规则的执行，结果就是正义的。我国法制建设具有强烈的“重实体、轻程序”的传统，高等教育法制建设也是如此。1980年的《学位条例》甚至未见对学位申请人的权利保护以及救济的规定，而是主要体现了国家对学位授予的制度设计，“自上而下”地对学位授予进行国家控制，对大学学位授予权进行行政审批，其背后的理念支撑是国家干预可以保证学位质量以达成公正的利益与资源的分配，形成严谨的秩序。1998年的《高等教育法》全文八章六十九条，除附则第66条规定“对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚”外，并无其他关于“法律责任”的规定。事实上，《高等教育法》的条文符合法律规范“假定条件+行为模式+法律后果”三要素的并不多。比如第60条“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应”就只是政策宣示，究竟“主”和“辅”各自的比例是多少？与“经济、社会发展的水平相适应”是什么意思？就更谈不上责任主体承担什么责任的问题了。2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》除了规定学生的权利和义务、对学生的处分规定之外，第55条规定“学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当”，第56条规定“学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其人的陈述和申辩”，这就确定了程序正义的原则。在1994年“田永诉北京科技大学案”中，法院认为“按退学处理，涉及到被处理者的受教育权，从充分保障当事人权益的角度出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达、允许被处理者本人提出申辩意见。没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。”同样要求学校对学生学籍、学位的处分行为应符合正当程序原则。2012年教育部的《全面推进依法治校是实施纲要》要求：学校应当建立相对独立的学生申诉处理机构，其人员组成、受理及处理规则，应当符合正当程序原则的要求，并允许学生聘请人参加申诉。学校处理教师、学生申诉或纠纷，应当建立并积极运用听证方式，保证处理程序的公开、公正。

总之，我国高等教育法制的建设与发展是我国法制建设的缩影，在很大程度上体现了我国法制建设发展的共同特点与普遍趋势，也是依法治国方略在高等教育领域的体现。即将于今年10月召开的中共十八届四中全会的主题是“全面推进依法治国”。相信随着法治中国建设的进一步深入，高等教育法制建设必将迎来更美好的明天。

作者：管华单位：西北政法大学行政法学院