民生档案法制建设研究

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摘要：随着公民物质性需求的不断增多，民生档案的利用越来越频繁，基于民生档案利用的角度，通过对我国民生档案法律法规不足的分析，建议从立法层面的提升、内容的增补、隐私的保护三个层面来完善民生档案法律体系，促进民生档案法制建设，保障民生档案更好地服务于民生。

关键词：利用民生档案法制建设

现代社会，作为民众基本生存和生活状态的体现，民生和民主、民权越来越相互倚重，人民群众的切身利益在民生档案中最为明显地反映出来。随着信息的公开化，民生档案开放利用的程度加大，关于民生档案的政策法规也陆续出台，但任何形式和内容的法规都必须跟得上时代的步伐，满足得了社会发展的需要，民生档案的法制建设仍然落后于社会发展的需要，极大地制约了民生档案的利用，阻碍了民生档案价值的发挥，因此从利用角度来谈民生档案的法制建设成为本文的出发点。

一、与民生档案利用相关的法律法规尚不完善

民生档案利用服务水平的提高与软硬件的配备息息相关，如果说硬件设施的配备是前提，那么法律制度这一软件层面的完善就是民生档案得到有效利用的保证。就目前来说，法律法规仍然存在诸多不足，加上网络时代的到来给民生档案的利用带来新契机的同时，更是给民生档案法律法规提出了新的挑战。

1.现有的民生档案法律规章在利用方面存在盲区。

众所周知，我国民生档案归属不一，种类较多，包括了婚姻档案、医保档案、军人安置档案、低保档案等等。目前，《婚姻登记档案管理办法》、《社会保险业务档案管理规定》等作为国务院部门档案规章已经出台，对归档范围和归档要求两项内容陈述得相当详实，具有一定的指导意义，但是在利用方面却存在盲区：

（1）民生档案的利用方式不够明确，未考虑到利用主体平民化的特点。

民生档案受众面较广，利用主体大多是最基层的群众，随着现代化步伐的加快，利用方式也呈现出多样化的特点，各地纷纷采取馆室联动、跨馆出证以及远程服务等措施，促进民生档案的服务工作深入到基层，但在现有的民生档案法律法规中并未将民生档案的利用方式细化，无论传统的还是现代化的都未加以规范，只是着重强调了利用手续，不利于民生档案新型服务方式的合法化。

（2）未注重民生档案利用中公民隐私的保护。

民生档案最为贴近民生，利用率自然最高，据不完全统计，青岛市北区档案馆2007年以来的利用统计中，民生档案的利用占95%以上[1]。利用率之高除了因其受众面较广，更是由于现代社会公民物质性权益意识的提高。同时公民对个人隐私的保护意识也伴随着权利意识的提高而提高，作为档案工作者也更有义务保护公民的隐私。但在已有的民生档案规章制度中对于公民隐私的保护却过于笼统，例如《婚姻登记档案管理办法》第十五条第六点“利用婚姻登记档案的单位、组织和个人，不得公开婚姻登记档案的内容，不得损害婚姻登记当事人的合法权益”，对侵犯公民隐私权的环节并未加以细化，也未对处罚措施进行详细的说明。

2.与民生档案利用相关的法律制度较为滞后。

社会是运动的，法律却需保持一定的稳定性，否则将给执法带来一定的困难，因此我们需正确看待法的滞后性，但正确看待不代表对其缺陷不去指正，因为只有不断发现法律的缺陷，及时对法律进行修订，才能最大限度地改善法律的滞后性。

（1）从客体来看，民生档案法规体系覆盖面较窄。

我国档案法规体系是以《中华人民共和国档案法》为核心，以档案法规、规章为补充的相互联系、相互协调的统一体。①第一层次：档案法律。与民生档案相关的国家专门档案法律，以及《中华人民共和国档案法》、刑法、民法等基本法律和其他专门法律中涉及民生档案利用服务相关的规定目前还没有。②第二层次：档案行政法规。笔者登录国家档案局网站进行查阅，目前我国已制定和待制定的档案行政法规共七项，并无涉及民生档案的行政法规。③第三层次：地方性档案法规。各省、自治区、直辖市都有制定地方性档案法规，但其法规内容并无明确涉及民生档案的管理与利用，更无民生档案的专项法规。④第四层次：档案规章。目前有两部针对民生档案的国务院部门档案规章已颁布，分别是《社会保险业务档案管理规定》和《婚姻登记档案管理办法》，涉及其它种类的民生档案部门规章尚处于待制定状态。由四川省省长魏宏于2014年11月17日签署命令进行公布的《四川省国家档案馆管理办法》是四川省第一部明确涉及民生档案利用服务的地方政府档案规章，同时在全国各省、自治区、直辖市此类政府规章中也是开创先河的。

（2）从内容来看，民生档案服务型规定少于管理型规定。

我国关于档案利用的法律规章多于上世纪90年代出台，21世纪以来档案利用政策多于领导讲话和专门档案管理规定中体现，针对利用服务工作的专项政策增加幅度不大[2]。现有的法规内容中对于档案利用的规定是少之又少，《上海市档案条例》仅在第39、41、44条中对利用工作做出字数不多的规定，虽然适用于各类档案，但并无专指，其中第44条的处罚措施也较为笼统，对利用面较广的民生档案而言，违规程度的界定和处罚力度的把握都是不易的。在此大环境之下，民生档案的规章制度也存在同样的问题，甚至有过之而无不及。随着《关于加强民生档案工作的意见》在各级部门的实施，各地也逐步制定相应的规范性文件，如上海市《关于规范婚姻登记档案管理的通知》，天津市汉沽区《实施宅基地换房档案管理暂行办法》等，但这些文件百分之九十的篇幅都是管理型的规定，虽然也提到了利用事宜，却仅仅停留在利用手续方面，显然不够全面，可见现有的民生档案法律法规以及规范性文件中的“管理型”规定十分强势，而“服务型”规定却相对弱势。

二、基于利用角度对民生档案法制建设的设想

将民生档案信息利用到社会各个领域、各个层面，维护公民的根本利益是民生档案发挥作用的最终目的，那么民生档案利用服务的水平就成为关键，而任何一次档案利用服务的飞跃都离不开法制建设的支撑，民生档案自然也不例外，法制建设越明确、具体、与时俱进，就越能推动民生档案利用工作的进步，以及民生档案价值的发挥。

1.提升民生档案立法层面。

我国现有的民生档案法律法规处于档案法律体系的第四个层次及以下，多为档案规章和档案规范性文件，而我国民生档案归属不一，利用工作面临的问题也是纷繁复杂，需要国家从更高的立法层面给予规范和保障。

（1）档案法律所调节的对象都具有普遍性的特征，因此民生档案作为涉及领域最广的一类档案，需要我国档案领域的根本大法———《中华人民共和国档案法》从宏观层面上增加开放与利用的条款。

（2）档案行政法规所调节的对象都具有专指性的特征，所以对于门类众多的民生档案而言，需制定档案行政法规加以规范，对民生档案信息资源建设、开放与利用等环节进行科学合理的规定。

（3）国务院部门规章是档案法律和行政法规具体化的产物，更具操作性，是我国民生档案法制建设的一个重要方面。目前，应会同各专业主管部门，尽快解决《劳动保障档案管理办法》、《低保档案管理办法》、《医保档案管理办法》等各类民生档案管理办法在国务院部门档案规章中待制订的状态[3]。

（4）根据需要，将部分民生档案规范性文件上升为档案法规、规章。规范性文件是指由行政机关的对某一领域范围内法律范畴以外的具有约束力的非立法性文件[4]。如2007年国家档案局印发的《关于加强民生档案工作的意见》是一部从整体上把握民生档案工作的规范性文件，引起各级档案部门对于民生档案的关注，考虑到民生档案工作涉及面广，难度较大，又关乎公民权益、社会稳定、档案和政府的威信，笔者认为有必要将此规范性文件上升到档案法规规章层面，为其他民生档案规章制度的制定提供法律依据。

2.增补档案法律法规中对民生档案“服务型”的规定。

笔者在上文中提到我国档案法律法规中民生档案“服务型”规定正处于弱势，有必要针对民生档案的利用工作增加一些专指性、操作性、执行性较强的条款。目前四川省在此方面已有初步的进展，该省第一部地方政府档案规章———《四川省国家档案馆管理办法》中对民生档案的利用就作了明确的规定，其中第31、34条提到“对公民利用记载有关本人婚姻登记、计划生育、学籍、学历、工龄、职称、获奖荣誉、离退休、房产等证明性未开放档案，国家档案馆应当提供便利”，“国家档案馆之间可以开展婚姻证明、房产权属、社会保险等与民生相关档案的异地查档和跨馆服务，逐步以数字化档案等代替原件提供利用，实现档案信息的远程利用”[5]。另外，也明确提出可以通过信函、电子邮件等途径查询。四川省出台的这一档案政府规章值得全国各省市学习借鉴，但是笔者认为我国档案法律法规中关于民生档案利用的条款在此基础上还应更加完善：

（1）由于民生档案归属不一的特性，使得民生档案的利用工作不仅仅局限于国家档案馆，还与各业务主管部门息息相关，因此国家档案馆应采取措施与各业务主管部门档案室、各专业档案馆多方协作，共同开展民生档案的跨馆服务和远程利用。

（2）民生档案的利用工作涉及多个行业、多个部门，规章制度中应明确各部门的档案工作内容，将民生档案的利用工作纳入各部门基础业务建设中，与国家档案馆共同接受国家档案行政管理部门的监督和指导。

（3）明确民生档案利用工作中的法律责任和不作为行为，并提出处罚措施，引起各部门的重视，将民生档案利用工作落实到位。法律法规既是引领民生档案利用工作的导航，又是追究责任的准绳，服务水平的提高必定有政策法规的变革作为支撑，增加民生档案利用服务的条款，切实做到有法可依，降低了利用工作中的主观因素的影响程度，真正地促进民生档案利用服务的优化。

3.重视民生档案利用中公民隐私的保护。

《山西晚报》中曾刊登这样一则新闻：一名女子敲开太原王先生的家门，让他们全家填写“居民健康档案”，还说是区卫生局要求的，王先生看了一下，表格需填写个人详细资料，担心上当泄露个人信息，就没敢贸然填写。一则新闻体现出我国公民对自我隐私的保护意识正在逐步提高，然而我国对隐私权的研究和在隐私权保护方面的立法明显不足，并且民生档案的服务终点在于公民，涉及公民的众多个人信息，因此对于公民隐私的保护是民生档案法制建设的一个重要方面。

（1）明确开放与保密的责任。上文中提到要追究民生档案利用过程中各部门及人员不作为行为的责任，笔者认为还应追究利用主体泄密的责任。在民生档案中很多公民信息是以表格的形式记载的，也就是说公民如果合法利用个人这一形式的档案信息，档案本身就会涉及他人的隐私，例如各省招生考试办公室签字盖章的高等学校录取新生名册，由于该名册清楚地记载着公民的身份证号码、录取专业、学制、培养方式、培养类别、高考成绩等个人信息，利用率较高，对于公民个人而言利用本人的档案信息是合法的，但是如果泄露档案中他人的隐私或者将他人隐私作为他用就是违法的，那么民生档案的法律法规中就必须明确开放与保密的责任，增加责任追究条款，为正确处理民生档案利用过程中两者之间的矛盾提供法律依据。

（2）完善关于隐私权的档案法律法规。民生档案中个人隐私的泄露主要是由于工作人员不当行为、公民个人或组织有意盗用或无心之失。互联网时代的到来更是让公民的隐私保护问题凸显出来，亟须法律法规施以援手。2009年颁布的《侵权责任法》虽然提及隐私权，但不是一部专门针对隐私权的法律规范，仅仅停留在了宏观层面[6]。当前情况下将隐私权纳入宪法还比较困难，可以在现有的档案法律中增加关于隐私权的条款和出台专门的隐私权档案法律法规。通过法律途径，将民生档案利用过程中涉密范围、侵权行为、责任追究以及隐私权的保护方法、权利救济渠道等内容加以规范，确保民生档案信息安全有效，保证民生档案利用中隐私主体的权利。通过民生档案法制建设，促进民生档案利用工作更加规范地进行，有助于民生效益的发挥和社会需求的满足，不过法律毕竟不是工作指南，多多少少会呈现出原则性的特点，造成可操作性的规范不够明确，那么普法工作就成为民生档案法制建设不可或缺的一部分，在完善民生档案法规体系的同时，也需让公民懂得如何行使自己的合法权利和维护自己的合法权益，共同推动民生档案利用工作的顺利开展。

参考文献

[1]扎实做好民生档案工作[J].山东档案,2008（1）.

[2]冯子直.汇集（第五集）:大力加强档案法制建设保障和促进全国档案事业发展:国家档案局局长冯子直同志在全国档案法制工作会议上的报告[M].北京:中国档案出版社,1997.

[3]中华人民共和国档案局门户网站.国家档案法规体系方案[EB/OL].

[4]百度百科.规范性文件[EB/OL]

[5]张晓芳.国家档案馆发展的新保障:《四川省国家档案馆管理办法》颁布实施[J].中国档案,2015（1）.

[6]奚金才,邓蕊.档案开放利用中的隐私权法律保护研究[J].档案,2015（1）.

作者：李琼洁 单位：泉州师范学院档案馆