农村土地流转法制建设经验借鉴思考

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摘要：土地流转是当下我国农村经济发展的一个关键词，但是由于传统体制、经济发展水平等因素影响，我国农村土地流转还处在较为落后阶段，这直接制约了现代农业的快速发展。欧美各国早已通过土地流转法制化建设步入了现代农业发展阶段，虽然国情不同，但是欧美诸国积累的成功经验对于我国当下的农村土地流转大有借鉴意义。本文主要以几个代表性欧美国家为例，通过梳理分析其土地流转法制化建设实践，寻求推动我国农村土地流转法制建设的经验。

关键词：农村土地流转；法制建设；欧美经验

一、我国农村土地流转法制建设的历程与现状

近年来随着我国农村经济形势的变化，“土地流转”似乎成了一个新颖热门的词汇，其实土地流转是我国几十年来土地制度改革中一直存在的现象，只不过特定的时期其涵义不同而已。新中国成立后的统一将农村土地分给农民，这是一种带有行政色彩的土地流转，即将国家土地使用权流转给农民。20世纪50年代后期开展化运动之后，国家统一将农民个人使用的土地转为合作社集体所有，只允许分配农民个人不超过当地每人平均数百分之五的土地用来种植蔬菜。1978年推行家庭联产承包责任制后的相当长一段时间内，土地流转囿于土地公有性质的约束依然处于禁止和限制阶段，但后来随着农村进城务工人员的猛增，以土地承包经营权为主要内容的农村土地流转开始出现并呈现出愈演愈烈的趋势。基于农村社会发展的现实考虑，国家开始出台一系列相关政策来引导农村土地流转，以求促进农村经济的健康发展。《关于1984年农村工作的通知》尽管采取了“只能将土地交还给集体或者流转给其他该集体成员”的限制性规定，但还是历史上首次从国家政策层面打开了我国农村土地流转的先河。为了打破先前对土地流转的一些限制，1988年的《宪法》修正案第10条第4款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1994年以来中央先后颁布了一系列指导意见和文件政策鼓励“有条件的地方可以按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。这些规定虽然使得农村土地流转从“非法”逐步变为“合法”，但是我国农村土地流转真正的法制化始于2003年《农村土地承包法》的颁布实施。《农村土地承包法》明确了“通过家庭联产承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、转让、互换、入股或者其他形式流转”。在此之后几年，国家又相继通过颁布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《中共中央关于推进农村发展若干重大问题的决定》和连续性的“一号文件”来强化农村土地流转制度，并为土地流转的规范实施提供了较为明确的法律指导。虽然国家已经出台了一系列政策来促进农村土地流转的快速推进，但是现实当中却阻力重重，存在的主要问题有：不规范的土地流转行为比比皆是、缺乏健全的流转市场、缺乏成熟的土地流转平台、农民对土地流转的疑虑依然严重等。造成当前我国农村土地流转不畅的因素固然众多，但是法制建设不规范的确是一个关键问题。纵览欧美发达国家农业的发展，其土地制度已经在从传统农业转向现代农业的过程中日臻完善，特别是在农村土地流转法制化建设方面积累了诸多宝贵经验，这些经验对于正在迈入现代农业阶段的中国来说极其宝贵。本文下面就以英国、法国、美国等几个代表性国家为例，通过分析对比其不同的农村土地流转法制化建设经验，为我国农村土地流转的健康发展提供一点参考借鉴。

二、欧美国家农村土地流转法制建设的经验

1、英国农村土地流转法制建设的经验。作为世界上首个步入工业化发展阶段的国家，英国率先进入现代农业发展阶段，而在迈向现代农业的进程中英国探索出了一条比较成熟的土地流转道路。早在圈地运动至19世纪初，英国就通过大规模的土地流转形成了以租佃制度为核心特征的近代资本主义土地制度。进入20世纪以后，英国通过《农业持有地法》、《农业法》、《菜农赔偿法》、《租赁法》、《土地委员会法》等相关法律和政府补贴鼓励土地购买租赁，以非常完备细致的法律体系逐渐促成了发展至今日的现代农场模式。在鼓励土地自由流转的基础上，英国政府采取了一些措施保证流转的平稳运行。首先，采用土地开发国家公有化和国家强制购买的办法保证国家对土地的整体控制，以规范可控的形式保证土地开发的高效性和公共性，避免土地兼并等不良现象。其次，采用土地补偿和得益分配机制平衡土地流转利益。不管是农场合并，还是国家强制购买和开发引发的土地流转，对于受损都会有明确的补偿规定。

2、法国农村土地流转法制建设的经验。法国是欧洲大陆与中国国情最为相似的一个国家，素有“欧洲的中国”之称。长期以来，法国虽然是一个传统的资本主义大国，但是由于小农经济的存在它却是农业相对最为落后的一个国家，这也直接影响了其工业化进程。直到20世纪40年代，随着法国果断废除平均地权，转而实施扩大规模经营的土地政策，其农业和工业在逐渐赶上欧美诸国的步伐。显然，法国推行大规模农业经营的前提是国家政府的绝对主导。在1947年和1953年连续制定的两个五年计划的指导下，法国成立了专门的农业管理机构来引导促进农村土地的流转。首先，为了从根本上构建一个健康的农村土地流转机制，法国政府于1960年制定出台《农业指导法》，放宽了土地买卖和出租的限制，确定了土地流转各方的权利和义务。随后1962年、1980年对《农业指导法》的修订更是细化规范了这一法国农村土地流转的指导性法规。在一系列法案的框架下，包括农业用地的规划、农业生产许可证、农场规模、流转组织中介等都得到了明确的规范管理。需要指出的是，法国在农村土地流转中介组织方面做得相当有成效，其中最为典型的是通过组建“土地整治和农村安置公司”，以资源整合的形式促进了法国农场的规模化发展。

3、美国农村土地流转法制建设的经验。美国虽然是一个后起的资本主义国家，但是却以迅猛的发展速度一跃而成为世界最强国，其中其国家的强大离不开农业的规模化发展，而美国规模化农业的发展又与其规范的土地流转法制体系密不可分。早在1862年出台的《宅地法》就规定公民只要缴纳一定费用就可获得特定数量的荒地，并在耕种特定期限后就拥有土地所有权。此做法的最大贡献在于通过立法形式明确了土地的产权制度，这是美国土地流转顺利进行的一个重要前提。后来随着法制建设的日趋完善，土地产权的明晰不仅在于界定土地的所有权，而且在于对土地使用权的界定规范。这样以来，有了规范的法律依托，土地流转就可以在高度市场化的美国自由流通。尽管美国法律非常保护私有土地和公有土地的所有权，鼓励土地的市场化自由流转，但是美国政府对其限制还是比较细致规范的，因为美国政府拥有土地使用权的终决权，包括占有、控制、管理等，具体的限制有：其一，严格依照法律程序对私有土地进行征收征用；其二，采用多种方式限制土地的用途，保证农业用地的利用率；其三，采取限制租赁期限、变更登记等措施限制土地转让、租赁、投机等行为；其四，出于公共利益考虑，对土地的使用进行严格限制。

三、欧美国家农村土地流转法制建设对我国的启示

通过对英国、法国、美国等国农村土地流转法制建设实践的简要分析可以看出，不同国家由于国情差异，其建设模式不尽相同，各有特色，这正是对中国农村土地流转法制建设的最大启示，即要根据国情实际探索一个适合我国自身发展的特色化模式。在考虑国情差异的前提下，欧美诸国的农村土地流转法制建设经验对我国来说借鉴还是很多的。

1、国家政府要发挥主导作用，通过立法手段来控制土地流转的稳步运行。虽然土地流转的最终理想化模式是市场化运作，但是任何时候国家必须保有对土地使用权的终决权，既是欧美诸国的成功之道，也是符合我国国情的一个必然选择。当然，国家的终决权必须是法制化管理，不能完全依靠“行政干预”，而要通过具体的法令来执行，因此在近期或将来制定农村土地流转相关法律的过程中一定要明确国家的控制权，并对具体程序细则做出解释，保证程序的法制化。

2、完善农村土地流转的法规体系。首先，在构建明晰土地产权制度的基础上，处理好国家、集体和个人的关系，突出农民的主体地位，保证其合法权益，其中关键的环节是要通过法规强化农民土地承包经营权的物权属性，并取消土地承包经营权流转经由政府批准等琐碎的行政化手续。其次，规范土地流转合同，避免不规范的流转现象。要通过登记备案制度对土地进行规范化管理，不仅要规范土地承包经营权证书，而且对土地流转进行严格登记，进行制度化管理。另外，建立完善的法制化纠纷解决机制。国家不仅要在顶层设计面制定一套法律规范，还要从基层设立一种能够便捷帮助农民进行受理、申请查阅、调查投诉的法律机制。只有当农民的权益能够得到有效申诉、有效补偿，土地流转才能稳步推进。

3、完善农村社会保障体系。农村土地流转的顺利开展绝对离不开社会保障体系的支持，当前我国农民生活水平还没有达到欧美各国的“发达水平”，基本还处在“以地养老”的阶段，因此国家必须尽快健全完善农村最低生活保障制度、农村医疗合作制度、农村社会养老保险制度等来弱化土地的社会保障功能，从而推动土地规模化流转的快速进行。

这些保障制度是一个相互关联的体系，缺一不可，它们都是让农民能够在某种程度上摆脱“以地养老”境况的基础。

参考文献

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［4］张晓雯.农户对专业合作社依存性影响因素分析——基于山东等四省408户农户调查数据的分析［J］.中央财经大学学报，2011（1）：57-62.

作者：马玉飞单位：河南财政税务高等专科学校