新中国法制建设中的协商民主实践

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摘要：西柏坡时期是新中国法制建设的奠基时期。伴随着新政协运动的推进，西柏坡不仅是当时的中共中央决策中枢所在地，也是各派代表与中国共产党一道凝聚智慧、协商建国，筹备和酝酿新中国各项法律制度的所在地。与民主人士的李家庄座谈展现了新中国法制建设筹备中的智慧协商；与米高扬的谈话奠定了新中国法制建设筹备中的框架雏形；华北人民政府的运行探索了新中国法制建设筹备中的协商实践；新政协筹备会的召开确定了新中国法制建设筹备中的协商成果。

关键词：西柏坡；新中国；法制建设；协商民主

中共中央在西柏坡时期，完成的一系列建立新中国的筹备事宜，诸如新中国政权性质和政治制度、经济建设方针、对外政策取向、军队整编以及民族团结政策等等，为中国共产党由农村走向城市、建立新中国做好了充分的铺垫和准备。因为原有的法律、制度和规则必须向着全国解放后建设新中国的目标改进、完善和确立，而且在许多空白的法制领域需要建设和修订——新中国这座政治经济文化大厦必须有法制的支撑和保障。因此可以说，西柏坡时期也是新中国法制建设的奠基时期。然而，与国民党集团搞独裁统治不同的是，中国共产党选择了民主参与协商建国的路径。伴随着新政协运动的推进，西柏坡不仅是当时的中共中央决策中枢所在地，也是各派代表与中国共产党一道凝聚智慧、协商建国，筹备和酝酿新中国各项法律制度所在地。在此意义上，1948年9月由中央城市工作部改名后的中央统一战线工作部也成为了筹备建国的主力。

一、李家庄座谈：

新中国法制建设筹备中的智慧协商

1948年下半年，彻底推翻蒋家王朝、建立新中国已经成为中国共产党列上议事日程的重要任务。中国共产党以“建设真正民主政治的独立国家为职志”，民主建国、协商参与自然是我们的必然选项。1945年抗战胜利后，在中国共产党的积极推动下，国共双方及各派和无党派人士共同召开了政治协商会议，商讨和平建国及改组政府等一系列问题。但是，“国民党舍不得与其他党派分享权力，在会后不久就撕毁政协决议，发动内战”。[1]历史进入到1948年，当初那个“舍不得与其他党派分享权力”的执政党已经处于风雨飘摇之中，即将领导全国人民建设崭新国家的中国共产党选择了一条分享和协商的道路，就这样，召集民主人士、社会贤达筹备新政协的工作在西柏坡紧锣密鼓地展开了。从1948年7月开始，中共中央就紧张而有序地筹划安排，准备将留居香港、上海、北平和天津的各派代表人士安全迎接到解放区。中共中央精心布置、谨慎行事、巧妙安排，做到了万无一失。在迎接在港民主人士北上的同时，也部署迎接北平、天津、上海的民主人士到中央统战部驻地平山县李家庄。一时间，西柏坡成为了万水朝东、众星拱北的民主人士聚集地。1949年1月16日晚上，专程到李家庄看望民主人士并就建立新中国的法制筹备情况进行广泛交流座谈和充分民主协商。建立新中国如同建造一座宏伟的大厦，没有政治、经济、文教等各方面政策和法制的基石就无从保证大厦的坚固和持久。通过民主协商的形式广泛听取各方面意见和建议，更能够促进政策的有效和法制的完善。关于人民政府的组织问题。人民政府成立以后将要承担一系列诸如户籍、司法、教育等内政方面的职能，政府的组成如何能够体现出“人民”二字的特性，政府职能的履行如何取得人民的拥护？这些问题特别是财经问题在新民主主义革命时期考虑得没有军事问题和政治斗争问题那么成熟，所以希望各位民主人士多贡献一些意见。各位民主人士畅所欲言，纷纷表达了对于将政协作为一个统一战线组织能够固定下来的愿望，这样的话，许许多多的国计民生问题都可以在政协的会场里探讨，中央政府也可以从新政协会议当中产生出来，将来产生了全国人民代表大会，政协也可以作为参谋部门存在。关于对待战犯和官僚资本问题。田汉提出是否可以效仿美国为战犯保留资产并将他们作为政治犯处理。胡愈之提出是否可以效仿德国，对于那些开明的“友邦”可以给以宽大和自由。也有人提出如何确定清查官僚资本的具体标准问题，是应该慎重对待还是笼统清查？最后，大家商讨认为战犯根据本人将功折罪情况在惩办时有伸缩余地，官僚资本则必须加以没收，具体办法标准需要在搜集查清基础上拟定执行。关于外交政策问题。新中国的外交一定要转变百年来的怯弱态势，独立自主地同其他国家进行交往，同时要遵循有理有利有节的原则。这一番对于新中国外交的宏观阐述让大家觉得心情舒畅。外交工作既要慎重，又要区别对待，因而大家一致同意抽调有这方面经验和研究的专家组成一个外交政策研究委员会，专门针对外交政策的制定和外交路线的执行等问题展开分析和研究。这次由晚上八点开始的座谈协商，一直持续到第二天凌晨一点多，尽管条件所限没有夜宵，但是大家始终精神饱满，坦诚相见，商讨各种制度、各种可能，畅谈各方意见和建议，在民主热烈的气氛中达成了共识。此后又经过不间断地酝酿、接触和交往，为新中国这座宏伟大厦的法制建设提供了智慧的火花。

二、与米高扬谈话：

新中国法制建设筹备中的框架雏形

经过同各派、民主人士进行广泛磋商，又通过建立华北人民政府作为中央人民政府雏形的运作实践，新中国的法制建设基础已有了一个清晰的轮廓。1949年1月30日，斯大林的秘密特使米高扬来到西柏坡，一直待到2月8日。这期间，与米高扬就新中国成立后的政权性质、经济建设方针以及对外交往政策等法制建设筹备情况进行了坦诚的阐述和交流。这是在民主协商、充分酝酿基础上的未来新中国的法制架构，也是以为代表的中共中央中枢决策层对新中国的法制框架的一个比较全面的解读。关于新中国政权的阶级性。明确强调，新中国是人民民主专政的国家，因此，各级政府都要加上“人民”二字，以示与政权的不同。因为的政权代表三座大山来压迫人民，而我们的新政权是代表人民为人民办事的。新中国的政府要有各党派的代表和社会知名人士参加，中国共产党要确定将领导权掌握在自己手里。关于新政权的制度。新政权将要采用民主集中制而不采用资产阶级议会制，也不搞所谓的“三权鼎立”等。这是根据中国的历史和国情并吸取相关国家的政权建设经验确定的，是很合适的。关于新中国经济建设的方针。新中国在一定时期内的经济构成主要有国家经济、国家资本主义经济、合作社经济和私营经济及个体经济等几种成分。建立新中国之后，中国共产党也要由革命的党转向建设的党我们要建设崭新的、现代化的、强大的国民经济。从现在开始，我们党的工作重心就要由农村转向城市，在城市要以生产建设为中心。在恢复和发展生产中，必须发挥和利用民族资产阶级的积极性。关于国际关系和新中国对外政策的总方针。帝国主义在我国的一切特权必须全部加以废除，帝国主义欠我国的一切债务必须全部予以偿还，帝国主义在我国的一切武装力量必须全部撤离。这是认为新中国同帝国主义国家必须要算的“几笔账”。在后来的七届二中全会上，又对此方针进行了详细的补充和阐述。“只要一天他们不改变敌视的态度，我们就一天不给帝国主义国家在中国以合法的地位。”[2]（P1435）关于民族团结问题。中国是一个多民族的国家，而非单一民族。中国的民族有几十个，汉族人口最多。新中国处理民族问题要遵循团结、友爱、合作的方针，民族政策必须公平公正，民族压迫必须坚决取缔，民族纠纷必须妥善解决。同米高扬的谈话内容，不仅集中反映了共产党人高瞻远瞩的政治抱负及业已成熟的治国理念与发展思路，也反映了中国共产党人与各派民主协商成果即将转化为新中国法制建设的实践成果。正因为如此，有学者指出，“创建新中国是一项伟大系统工程，新中国的国家体制的设计和经济结构的性质的确立及两项政治准备起于西柏坡，建立新中国起步或奠基在西柏坡”。[3]新政协的筹备工作已经迫在眉睫了，新中国法制建设的协商民主成果呼之欲出了。

三、华北人民政府：

新中国法制建设筹备中的协商实践

正因为“创建新中国是一项伟大系统工程”，因而也就需要一个比较细致周密的法制建设筹备过程，为了使这一筹备过程中的协商成果能够经得起实践检验并且进行有益探索和经验积累，成立华北人民政府也被提上了议事日程。1948年7月，经过晋冀鲁豫、晋察冀边区各县、市及各单位的组织动员和民主选举，共选出各方面代表598人作为华北临时人民代表大会的代表，其中区域代表394人，职业和团体代表173人，政府邀请代表31人。[4]这些代表既包括工人、农民、高级职员和文化工作者，也包括开明士绅、工商资本家、少数民族、自由职业者、民盟盟员以及其他民主人士，他们肩负着神圣的使命，肩负着河北、山西、察哈尔、平原、绥远5省和北平、天津2市4500多万人民的期盼和信任。华北人民政府是新中国中央人民政府的雏形，它用法制建设的途径为这些重大政治制度打下了坚实的基础。初步形成了新中国多党派合作的政治协商制度。1948年8月7日，541名代表在石家庄出席了华北临时人民代表大会，这些代表当中，派和社会团体、无党派民主人士占有约三分之一的席位（166人），[5]而且经过选举以后担任了新成立的华北人民政府重要职位。大会选举产生的27名政府委员中民主人士有8位，如著名爱国人士蓝公武当选为华北人民政府副主席，坚决拥护国共合作的邢肇棠当选为水利委员会主任，曾任国民党政府司法官后加入中国共产党的陈瑾昆当选为华北人民法院院长，进步教授于力当选为华北人民监察院副院长，著名工程师黎亮当选为交通部副部长等。“华北人民政府的成立是在中国共产党领导下进行多党合作的尝试，建立了人民代表大会制度，完善各级民主政权组织，努力建立高效政府，制定法规条例，加强法制建设，为新民主主义的政权建设积极探索并积累了经验。”[6]为新中国各级机构确立了基本的组织模式。华北人民政府的最高权力机关为华北临时人民代表大会，为了使政府的产生有法可依，代表大会通过了《华北人民政府组织大纲》，对政府委员会的设立，政府主席、副主席的产生，华北人民监察院以及华北人民法院的设立等等事项进行了立法规范。为了使华北解放区村、县一级政府的产生和运行有章可循，代表大会还通过了《华北区村、县（市）人民政权组织条例》，规范了村、县人民代表会议代表的直接民主产生机制，村、县政府委员会对上级政府以及相应人民代表会议负责的机制。华北人民政府以及各基层政府组织架构的法制化、规范化，为新中国国家权力机关的产生和运行、各基层政府的组织模式等进行了积极的探索和试验。在此基础上，新中国成立后，在政权的组织和政府权力运行的基本架构等方面，直接或间接地吸收和借鉴了华北人民政府的法制成果和实践经验.开创了新中国人民代表大会制度。人民代表大会制度包含着一系列基础性制度，比如代表界别比例选举制度、代表资格审查制度、预备会制度、选举主席团制度、代表提案制度、政府工作报告制度、提案审查委员会制度、报告和建议的审查委员会制度等等。应该说，几乎所有的跟人民代表大会制度相关的这些基础性制度，华北临时人民代表大会在运行过程中都进行了开创和探索。并且，经过积极努力的工作，在华北解放区的大部分中小城镇都成立了相应级别的人民代表大会，华北解放区的人民真正成为了能够为自己当家作主的人，这在中国历史上属于第一次。人民代表大会制度在华北解放区的积极探索和轰轰烈烈的实践运行，不仅保卫了革命胜利的果实为人民所有，而且为新中国开创了一条根本的政治制度，这条根本政治制度成为了保证人民当家作主的最高实现形式。探索了建立民主、高效、科学的政府工作的有效途径。民主的政府要打破一切特权和专制，彻底与人民打成一片，为此，华北人民政府特别注重政府的工作作风建设，坚决杜绝一切形式的官僚主义作风和贪污腐化现象。高效的政府要精简机构，切实提高行政效率，为此，华北人民政府从整顿机关组织入手，强化行政纪律建设，为新中国的机构整编和精简工作探索了途径、积累了经验。人民政府要保证权力运行的正规化、科学化、法制化，为此，华北人民政府专门制定了《华北人民政府办事通则》，使政府工作的流程、权力运转的过程有了制度化的遵循和保障。

四、新政协筹备会：

新中国法制建设筹备中的协商成果

1949年3月，在七届二中全会的报告中强调指出，“召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟。一切派、人民团体和无党派民主人士都站在我们方面。”[2]（P1435）1949年6月15日，新政协筹备会在北平正式召开，参会的134名代表分成6个小组，而每个小组成员的构成并没有事先安排，而是由各位代表自愿报名参加。可以说，新政协刚刚召开，协商的意味、民主的氛围就已经非常浓郁。任务较重的是第三小组，这一小组负责起草共同纲领。因为共同纲领不仅决定着建立一个具有什么性质的政府，而且也决定着这个政府能否容纳各党派各团体的团结与合作。这一组由和九三学社许德珩任组长，组员当中的民主人士有民革陈劭先、许宝驹、陈此生、朱学范，民盟章伯钧、费振东，民建章乃器、李烛尘，民进许广平、周建人，农工党季方等。共同纲领草案初稿原称为《中国人民民主革命纲领草稿》，明显带有宣言性质，第二次起草为《新民主主义的共同纲领》。新政协筹备会成立后，根据新的形势需要重新起草，经过代表们充分协商，最终将新政协定名为“中国人民政治协商会议”。筹备会开的紧张而热烈，中国共产党与各派、各人民团体代表充分协商、民主参与，为即将召开的中国人民政治协商会议做好准备。西柏坡时期新中国法制建设筹备的协商民主成果也即将上升为中国共产党与各派、各人民团体团结协作的意志。而最为深刻之处在于，这些意志所代表的均为中国人民的意志，这是即将建立的中央人民政府与以往一切反动的、专制的、独裁的政府最本质的区别。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，详尽规定了人民享有的广泛的民主权利和应尽的义务，也设计好了新中国建设的美好蓝图。新中国法制建设筹备中的协商民主实践就以这样的方式绘就了一幅庄严、神圣、公开而持久的画卷。

参考文献

[1]郝在今，王凡.共襄盛举：协商民主发明的踪迹[N].北京日报，2014-09-29（31）.

[2]选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[3]陆仁权.和党中央在西柏坡做出的四大历史贡献[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2004，（01）.

[4]省人大常委会研究室.全国人民代表大会的雏形：华北临时人民代表大会[N].河北日报，2014-10-20（12）.

[5]阎书钦，张卫波.华北建政：为中央人民政府肇基[N].北京日报，2014-09-29（29）.

[6]1947-1949：石家庄与新中国[N].石家庄日报，2007-10-23（09）.

单位：课题组