扶贫法制建设的问题与对策

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摘要:走制度化、规范化、法制化的道路是世界扶贫开发的战略目标与价值追求。我国加强扶贫法制建设具有迫切性、必要性和可行性，目前扶贫法制建设虽然取得了一定成效，但在法制意识、扶贫资金监管、扶贫立法文本、农村扶贫、贫困孤残供养、非政府组织扶贫等方面存在一些问题，研究者们对此提出了对策。

关键词:扶贫法制建设；问题；对策

综述走制度化、规范化、法制化的道路是世界扶贫开发的战略目标与价值追求。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》规定：“加快扶贫立法。”扶贫具有长期性，与法制的稳定性正好吻合。但长期以来，由于立法缺失，扶贫主要依靠政策来调整，但稍显软性和多变的政策在应对贫困者权利救济、贫困主体监督惩处、扶贫资金管理等方面力度不够。在努力实现全面建成小康社会奋斗目标的大背景下，我国加强扶贫法制建设具有迫切性、必要性和可行性已成共识，扶贫法制建设取得了一定成效，但还存在一些问题，研究者们对此进行了探索，并提出了对策。我国正加快扶贫立法，有必要借鉴经验，改进不足。以供相关部门参考。

1我国扶贫法制建设存在的问题

我国扶贫法制建设取得了一定成效，但也存在一些问题。学者们从不同角度进行分析，综合起来主要有以下问题。

1.1法制意识落后

一些贫困地区存在法律理念缺位现象，如曹务坤指出，在民族村寨旅游扶贫法规制定和修改过程中，居民缺乏话语权，理念缺位。对于金融扶贫法制建设，谭正航指出存在指导理念行政化的问题，黄颂文指出存在尊崇“人治”、轻视法治的思想。如邓元杰通过调研发现，南水北调西线重点水源地及秦巴山区生态涵养地陕西省安康地区从政府到群众，法律意识仍处在最低状态。造成贫困地区法律意识落后的原因主要在于：（1）传统法律文化中的消极意识。我国传统法律文化中主要包括盲目服从上级、宗法家族、畏法与厌诉意识，这些阻碍了农民法律意识的培育。（2）农村相对于城市较为贫困。农村经济发展水平低限制了农民对法律的认同与感受，农民的收入水平低抑制了农民对法律救济的需求，农业市场化程度低制约了农民对法律的依赖与信仰。（3）较差的基层法律运行环境。当前农村基层司法机关和政府执法的失范行为普遍存在，一定程度破坏了法律在农村中的权威性和严肃性。这种较差的法治环境使得法律运行偏轨，让农民对法律认识存在偏差，农民难以体会到法律的有效与亲切，阻碍了农民对法律的感知认同。（4）薄弱的基层普法教育工作。农村基层普法教育较为缺乏。由于法律意识落后，使农民权益保障制度的价值导向模糊、设计出现偏差，存在较大的不稳定性与试探性。

1.2扶贫资金监管的法制不力

关于扶贫资金管理的法制力度不够。国家或地方制定的扶贫资金的管理办法与配套措施规定，只对扶贫开发起指导性作用，没有明确扶贫资金的使用步骤、项目选择办法、具体监督管理制度等，导致了一些不足：一是由于管理办法没有具体确定扶贫资金如何分配，造成财政扶贫资金的分配不够公平，分配资金的因素不够合理。二是没有明确资金的管理主体，使得资金与项目多头管理，分工不明确。三是没有具体规定扶贫项目的招投标，难以避免招投标中的不公正现象。四是由于对资金后期管理的规定比较松散，使得检查和监督存在很大的随意性。我国扶贫资金审计法律制度主要存在以下问题：在对扶贫资金的审计监督方面，存在扶贫资金绩效责任追究制度不健全、扶贫资金审计范围不明确等问题；在对扶贫资金审计权的监督方面，存在扶贫资金审计权缺少权力制约机制、扶贫资金审计机关的法律责任不明确等问题。

1.3扶贫立法文本有待改进

国家层面扶贫开发立法尚未出台，在地方层面，已通过10部扶贫开发立法文本，出自广西壮族自治区、黑龙江、重庆市、广东省、陕西省、甘肃省、内蒙古自治区、贵州省、云南省。这些立法取得了实效，但立法文本还存在一些不足。如《广西壮族自治区扶贫开发条例》虽然在结构和条款上具有很多亮点，但也存在一些不足。一是扶贫目标不明确。对扶贫要达到怎样的效果，没有明确界定，只在《条例》第三条笼统地提出“解决温饱进而脱贫致富”。二是对行政行为的规定缺乏系统性指导。对行政机关参与扶贫开发的具体行为还停留在重视程度、提供优惠政策、专项资金支持等领域，对行政机关在扶贫开发过程中具有的立项权、调节权等没有作出明确规定，给“暗箱操作”留下了空间。

1.4农村扶贫法制建设存在不足

学者们从宏观和微观两个层面剖析了农村扶贫法制存在的不足。从宏观层面来看，国家整体发展战略下对农村扶贫的法律供给不足，而且，农村扶贫政策在执行过程中，缺乏有效的农村扶贫整合机制，扶贫责任的落实、监督和考核机制等。从微观层面来看，农村社会救助法制存在的问题包括：社会救助实施中各主体的不足，社会救助考评激励机制不够，社会救助立法上的结构性失衡，社会救助促进自立脱贫的措施不力等；信贷扶贫法制存在的主要问题包括：现有相关法律制度缺乏刚性，制度位阶不高且种类庞杂等。金融扶贫法制存在的问题包括：规范体系凌乱分散、规范约束力不够等。

1.5贫困孤残供养法规需要完善

贫困孤残供养制度存在的主要问题包括：（1）缺乏城乡统一供养机制。城乡各异的贫困孤残供养制度与社会公平精神背道而驰，不利于建设和谐社会。（2）贫困孤残供养法律体系不完备，缺乏全国贫困孤残专项立法，立法层级偏低，使贫困孤残供养具有政策性、临时性特征，难以从法律上给贫困孤残人员以稳定﹑有效的保护。（3）医疗问题突出。因为贫困孤残人员一般身体较差，是疾病的高发群体，一些残疾人员还需要很多康复费。（4）供养对象界定难。我国相关法律规定中对于贫困孤残人员的界定是以无工作能力、无生活来源、无赡养抚养能力为标准，但实践中难以准确和科学地界定。

1.6非政府组织扶贫遭遇法律困境

非政府组织扶贫的法律困境体现在非政府组织的主体资格仍需法律来确定，非政府组织扶贫仍欠缺相应的法制与社会环境。而政府与社会组织合作扶贫法制建设主要存在三方面的不足：（1）在整体上权力结构失衡。当前国家对社会权力还是统领与控制模式。虽然政府对社会组织扶贫在原则上支持，但在现实运行中具体的实施和落实机制是缺位的。（2）权责不对等。当前我国采用的是行政科层式扶贫，缺乏对扶贫权力运行的监督机制，信息封闭，保护倾向严重。（3）泛行政化的问题。我国现实中的扶贫仍然采用高度自由裁量的理性官僚治理，而非法律治理。这进一步强化了政府权力集中趋势，倾向于僵化和官僚化，引起恶性循环。

2加强我国扶贫法制建设的对策

学者们针对我国扶贫法制建设主要存在的以上问题，提出了以下对策，以促进扶贫法制建设。

2.1推动法律意识现代化

推动法律意识现代化是使扶贫走向法制化的基础和前提，可从以下四方面入手：（1）提高农民素质，实现观念变革是关键。具体包括加快农村文化事业的发展，全面提高农民的综合文化素质，树立“法律至上观念”和“法治观念”等。（2）推动农民法律意识现代化，统筹城乡社会经济发展一体化是根本。要努力从城乡规划、基础设施建设、公共服务、产业布局和劳动就业等方面实现城乡平等协调发展，不断完善农村市场经济体制，加快农村的经济发展，为培育法律意识创造良好的内在动力。（3）改善农村法律运行环境是保障。具体包括要依法行政，树立农民对法律的信赖感。要公正司法，加强农民对法律的正义感。要优化法律服务，增强农民对法律的亲切感。（4）创新农村普法教育模式是基础。要明确普法教育目标，完善普法教育形式，深化普法教育内容。

2.2加强扶贫资金法制监管

学者们认为完善扶贫资金法律监管制度，可从以下方面入手：（1）明确扶贫资金的管理主体，（2）建立规范、统一的财政扶贫资金传递机制，完善扶贫资金支出拨付机制。[8]（3）健全扶贫项目公告公示等管理制度；（4）拓宽财政扶贫资金法律监管渠道；（5）突出检察机关查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金行为的作用，完善扶贫资金的责任追究机制。（6）强化审计对财政扶贫资金的监督职能。李冰心具体研究了完善扶贫资金审计法律制度的对策，包括明确扶贫资金的审计监督范围，健全扶贫资金绩效责任追究制度，赋予公民对扶贫资金审计的监督权利，明确扶贫资金审计机关的法律责任，构建多层次的扶贫资金审计监督结构。

2.3健全扶贫立

法针对我国尚无国家层面立法的现实，应加快国家立法。如杨宏舟提出，应制定《国家反农村贫困法》，认为其属于经济法。王敏指出，少数民族贫困地区扶贫开发立法，可借鉴其它地区的经验，但在传统文化、民俗风情、宗教信仰和地方组织等方面应体现自身特点。很多学者提出了立法的原则，综合起来包括：农村扶贫法律制度建设坚持国家绝对责任、公平和保护弱者等原则。西部民族地区农村社会保障立法坚持普遍性与选择性相结合，权利与义务相一致，保障农民基本生活需求与农村经济发展水平相适应，政府统一管理与农民自我管理相结合等原则。反贫困立法的指导思想包括效率优先，兼顾公平；多元主体选择；还农民以真正的“国民待遇”；突出社会保障功能。贫困孤残供养立法坚持贫困孤残供养水平与社会生产力水平相适应、坚持城乡贫困孤残人员统一立法、保障贫困孤残人员基本生活、国家主导供养贫困孤残人员，公平、公正、公开、及时供养贫困孤残人员等原则。农村信贷扶贫法律制度坚持公平、公正、公开，追求效率，扶贫到户，风险可控等原则。

2.4完善农村的扶贫法制建设

学者们从宏观、微观两个层面提出对策。从宏观上来看，赵军指出要构建完善的农村反贫困法律体系。首先应当确认广大贫困农民的基本权利，包括政治权利与经济权利。其次，改革不合理的法律制度，包括农村土地制度、社会保障制度和税费制度。最后，要实现制度创新。一是创新农村人力资本开发体制，二是创新农业生产组织制度，三是创新农民利益维护机制。龙玉洪指出要完善农民权益预防制度、政府适度干预制度、替代政府直接干预的制度、农民权益损害后的救济制度。从微观层面来看，马文强指出，要完善农村扶贫进程中的社会救助制度，要调整农村社会救助的法律制度内容，包括明确农村反贫困救助主体；完善《社会救助暂行办法》的法律衔接；建立社会救助的法律责任制度；规范社会救助的程序性制度。谭正航指出，应从创新规制理念，扶贫激励与约束制度，优化立法 保障体系和构建农村弱势群体金融权利倾斜配置制度，风险控制及扶贫实施保障制度等方面，继续创新农村金融扶贫法规。

2.5促进贫困孤残供养的法制建设

我国在孤残供养立法时可借鉴其他国家的以下经验：（1）明确贫困孤残供养范围，制定合理标准。目前我国特殊专项供养对象与一般基本生活供养对象交叉进行，没有明确的界限，在实践中应将二者区分。要制定合理的供养标准。（2）要保证贫困孤残供养资金来源可靠，保障有力。在我国贫困孤残供养实践中，没有充足的资金，导致供养水平低，甚至不能应保尽保。在进行贫困孤残供养专项立法时，应明确中央承担贫困孤残供养资金供养的责任，以保证各地贫困孤残供养资金的长期有效供给。（3）贫困孤残供养管理机构设置合理，职责明晰。我国应建立一个专门机构来管理贫困孤残供养工作，此机构为专职社会保障功能的政府部门，也就是国务院民政部门，地方各级政府则设置相应的机构来专项管理贫困孤残供养工作。偏向由国务院制定《贫困孤残供养条例》，各地方制定贫困孤残供养实施的细则。

2.6推进非政府组织的扶贫法制建设

完善非政府组织的扶贫制度，一是完善相关的法规政策，明确非政府组织在扶贫开发过程中的主体地位。要健全法规，明确非政府组织的地位、职能、作用和组织形式等，尽快修订所得税法，出台具体的、可供操作的慈善公益事业税收减免政策，并适时开征非公益捐赠税和遗产税等。二是建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制。要明确规定其在扶贫过程中的一整套道德行为标准，对违反道德标准的人和组织，加大惩戒力度，大大提高违反道德者的成本。三是完善非政府组织与政府的合作扶贫，要从合作文化软约束走向理性法制硬保障，以《政府与社会组织合作扶贫框架协议》提升政府与非政府组织合作的刚性，增强合作扶贫督查，落实合作扶贫的司法审查。

3研究述评

从研究方法来看，已有研究主要采用了实地研究方法、文献研究方法、思维方法、理论法学研究方法、社会学研究方法、比较分析法、历史分析法、数据分析法、规范分析方法、制度分析方法、图表分析法等。从研究视角来看，主要从政治学、民族学、社会学、经济学、法哲学、发展权和生存权等视角分析问题并提出对策。从研究主题来看，主要研究了农村法治建设、少数民族文化保护与扶贫开发博弈关系、在线扶贫、区域生态立法、合作社益贫性的引导、贫困助学、能源亲贫规制、贫困人口发展权、贫困地区受教育权、政府与社会组织的合作扶贫、民族村寨社区参与旅游扶贫、民族贫困地区环境与资源法制实践、妇幼卫生、农民权利意识、农地保障功能、贫困生资助权、扶贫资金法律监管、金融扶贫、农民工权利贫困、英国未成年人贫困工作等。已有文献多为政策性、实务性的研究，一般从某个学科去研究，多学科的系统研究成果很少。研究方法上，已有研究主要以定量分析为主，实证分析强于基础理论研究。由于实证性的研究多具有零散和个别的特点，需要努力在其研究的基础上，进行综合比较，归纳整理，并据此提炼出一般的规律性内容，形成新观点或者理论。现有的关于扶贫法制建设的规范理论研究仅涉及一些理性认识，没有形成理论体系，缺乏理论上的深度。后续研究可以从多学科综合的视角，加强对实证研究的理论抽象，或者提高理论研究的深度。

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作者：邓永超 单位：华南农业大学公共管理学院