退役军人档案管理法制建设现状探究

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摘要：基于《退役军人保障法（草案）》有关退役军人档案管理的规定，从法律基础、法规规章及规范性政策文件等方面梳理和考察了我国退役军人档案管理法制体系的建设现状，分析了退役军人档案管理法制建设中存在的问题，从重视顶层设计、加强统筹规划、重构法规体系、避免法出多门等方面构思并探讨了新时代退役军人档案管理法制建设方案。

关键词：退役军人；档案管理；法制建设

退役军人档案是保障退役军人享受抚恤优待、社会保险、就业创业、教育培训、税费减免、考研考公、军龄确认等各种社会保护和补偿待遇及相关合法权益的重要凭据。2020年6月，《中华人民共和国退役军人保障法(草案)》（下称《退役军人保障法(草案)》）正式向社会公开征求意见，其中第14条对“退役军人档案管理”做出了明确规定。这一条款的具体内容和表述在将来正式出台时或许还会有所调整和完善，但伴随着《退役军人保障法(草案)》立法进程的加快，梳理分析我国退役军人档案法制建设现状及问题，展望和探讨新时代退役军人档案管理法制建设方案，已成为推进退役军人管理保障体系和能力现代化的重要课题。

1退役军人档案管理法制建设现状考察

退役军人档案管理是我国档案管理事业的重要内容，也是我国退役军人管理保障体系的有机构成。退役军人档案管理法制建设实际上涉及到国家档案法制建设、退役军人管理保障法制建设、军事档案法制建设、人事档案法制建设等多个领域的交融。国家档案局于2011年出台的《国家档案法规体系方案》将我国档案法规体系划分为法律（含基本法律和专门法律）、行政法规（含党内法规、军事法规）、地方性法规和规章四个层次。[1]这为考察我国退役军人档案管理法制建设现状提供了可资借鉴的体系框架。

1.1有关退役军人档案管理的法律基础。2020年6月新修订的《中华人民共和国档案法》（下称《档案法》）为“新时代档案事业高质量发展”提供了坚强的法治保障，[2]也为我国退役军人档案管理法制建设奠定了坚实的法律基础。尚在制定中的《退役军人保障法》将为新时代退役军人管理保障提供坚强的法治保障，也将成为指导退役军人档案管理法制建设的一部基础性法律。另外，我国《刑法》《民法典》等基本法律以及《国防法》《兵役法》《军人保险法》《社会保险法》等专门法律中涉及到退役军人档案管理的内容和条款，同样也构成了退役军人档案管理法制建设的法律基础。

1.2有关退役军人档案管理的行政（党内、军事）法规和地方性法规。2017年修订的《档案法实施办法》是指导退役军人档案管理的基础性行政法规。新修订的《军队档案条例》于2020年实施，成为“新时代军队档案工作的基本依据”，[3]也是指导新时代退役军人档案管理的重要军事法规。2018年中共中央办公厅印发的《干部人事档案工作条例》成为新时代“全国各级各类干部人事档案工作的基本遵循”，[4]也是指导退役军人档案管理的重要党内法规。《退役士兵安置条例》《军人抚恤优待条例》《军队转业干部安置暂行办法》等法规中所包含的规范退役军人档案管理的内容，同样也构成退役军人档案管理法制建设的重要基础。另外，各省级人大及其常委会制定的《实施<中华人民共和国档案法>办法》或《档案条例》则是在各省级行政区域内指导退役军人档案管理立法的地方性法规。

1.3有关退役军人档案管理的部门（党内、军事）规章。2002年实施的《中国人民解放军士兵档案管理规定》是规范士兵档案管理和退役士兵档案移交的专门性军事规章。《伤残抚恤管理办法》作为原由民政部公布实施的部门规章，于2019年由退役军人事务部修订后重新公布，其中专章规定了伤残抚恤管理中退役军人的“伤残证件和档案管理”。2009年施行的《伤病残军人退役安置规定》首次以军事规章形式对伤病残军人退役安置做出了全面规范，也为伤病残退役军人档案移交和管理提供了直接依据。1996年由中央组织部、国家人事部制定施行的《流动人员人事档案管理暂行规定》规范了流动人员人事档案管理，为自主择业或就业的退役军人档案管理提供了可资参照的规范。

1.4有关退役军人档案管理的规范性政策文件。民政部办公厅于2012年印发的《伤病残士兵退役交接安置工作规程（试行）》专门针对伤病残退役士兵档案的整理、移交、审核和接收进行了规制。民政部办公厅、总参谋部军务部于2013年印发的《退役士兵档案移交审核工作规程（试行）》和退役军人事务部、中央军委政治工作部于2019年的《关于进一步规范退役士兵移交安置工作有关具体问题的通知》确立了退役士兵档案移交、审核和接收的基本规程。此外，地方政府也制定出台了不少相关政策文件。

2退役军人档案管理法制建设问题分析

如上所述，我国退役军人档案管理法制建设已取得显著成就，形成了以《档案法》《兵役法》《国防法》等为法律基础，以《档案法实施办法》《退役士兵安置条例》《军队档案条例》《干部人事档案工作条例》《军人抚恤优待条例》等为法规支撑，以《中国人民解放军士兵档案管理规定》《伤残抚恤管理办法》《流动人员人事档案管理暂行规定》等规章和《退役士兵档案移交审核工作规程（试行）》《伤病残士兵退役交接安置工作规程（试行）》《关于进一步规范退役士兵移交安置工作有关具体问题的通知》等为配套措施的法制体系。党的四中全会进一步提出“健全退役军人工作体系和保障制度”的治理任务。[5]在此背景下，退役军人档案管理法制建设也面临着新的问题。

2.1法制建设顶层设计亟待强化。《档案法》《兵役法》《国防法》等法律虽然为我国退役军人档案管理法制建设奠定了法律基础，但其中并未包含有关退役军人档案管理的具体条款和内容，无法为退役军人档案管理法制建设确立明晰的顶层框架。同时，《退役军人保障法（草案）》尚未正式颁行，暂不能为退役军人档案管理法制建设的顶层设计提供基本遵循。这导致退役军人档案管理法制建设缺少统筹规划，明显存在分割立法的状况：一是退役士兵与军转干部的档案管理分别由不同的法规政策规制。前者由《退役士兵安置条例》《退役士兵档案移交审核工作规程（试行）》等规制，后者由《军队转业干部安置暂行办法》《干部人事档案工作条例》等规制。二是退役士兵与伤病残退役士兵的档案管理虽然统一由《退役士兵安置条例》规制，但具体操作规程则需分别遵循《退役士兵档案移交审核工作规程（试行）》和《伤病残士兵退役交接安置工作规程（试行）》的规定。三是伤病残退役军人档案与伤残退役军人优抚档案的管理也分别由不同的法规政策规制。前者由《伤病残军人退役安置规定》《伤病残士兵退役交接安置工作规程（试行）》等规制，后者由《军人抚恤优待条例》《伤残抚恤管理办法》等规制。

2.2法制体系仍然有待健全完善。一是可能会出现“上下位法”不协调情况。《退役军人保障法(草案)》的“按照国家人事档案管理有关规定办理”与《退役士兵安置条例》的“按照国家档案管理有关规定办理”明显不统一。二是伴随着退役军人管理保障体制改革，退役军人档案管理法制建设明显滞后。随着新时代退役军人管理保障体制的全面重构，《军人抚恤优待条例》《伤残抚恤管理办法》等也进行了相应修改。《退役军人安置条例》《退役士兵档案移交审核工作规程（试行）》也应修善。《关于进一步规范退役士兵移交安置工作有关具体问题的通知》要求退役士兵档案需移交或邮寄给地方“退役军人事务部门”。现行有效的《退役士兵档案移交审核工作规程（试行）》《伤病残士兵退役交接安置工作规程（试行）》作为退役士兵档案移交和管理的基本操作规程，其中关于退役士兵档案向地方“民政部门”移交并由其负责接收的规定已经与现行退役军人管理保障体制“凿枘不合”。三是退役军人档案管理立法领域尚多有空白亟待填补。与退役军人档案管理密切相关的自主择业军转干部人事档案管理立法和解放军干部人事档案管理立法均亟待出台。

2.3地方立法存在“法出多门”现象。北京、宁夏、湖北、福建等多地均制定出台有相关的“管理办法”或“管理规定”，但由于在中央层面尚缺乏专门立法进行统一规制，地方退役军人档案管理立法存在明显的“法出多门”现象。比如，2011年出台的《仙桃市退伍军人档案管理暂行办法》是由湖北省仙桃市民政局、档案局两家机构共同制定的；2013年印发的《北京市退役大学生士兵就业及档案接转管理规定》是由北京市人社局负责制定的；2015年出台的《宁夏回族自治区退役士兵档案管理办法》是由宁夏自治区民政厅、财政厅、人社厅与宁夏军区司令部四家机构联合制定的[6]；2020年出台的《宁德市退役士兵档案管理办法》作为福建省“首次”对退役士兵档案规范化管理做出的专门规定，是由宁德市档案局牵头制定的。[7]

3新时代退役军人档案管理法制建设方案构思

党的报告将“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”明确为“组建退役军人管理保障机构”的宗旨。[8]《退役军人保障法(草案)》开宗明义将“维护退役军人合法权益,让军人成为全社会尊崇的职业”确定为立法目的，前后一脉相承。同理，维护退役军人合法权益、彰显军人职业尊崇性也是退役军人档案管理法制建设的基本原则。针对存在的问题，下面从三个方面构思并探讨新时代退役军人档案管理法制建设方案。

3.1重视顶层设计，厘定立法模式。针对顶层设计缺失情况主要表现在立法模式方面。退役士兵、伤病残退役士兵、计划安置军转干部、自由择业军转干部等不同退役军人群体的档案管理分别由不同的法规政策调整和规范，呈现明显的“碎片化”分割局面。《退役军人保障法(草案)》规定“退役军人原所在部队应当按照国家人事档案管理的有关规定，在军人退役时将其人事档案及时移交安置地人民政府退役军人工作主管部门；退役军人人事档案的接收、移交等工作由安置地人民政府退役军人工作主管部门按照国家人事档案管理有关规定办理”。[9]这一规定为加强退役军人档案管理法制建设的顶层设计厘清了方向。在顶层设计的关键是要在《退役军人保障法》框架下建构一个清晰的退役军人档案管理法制框架，进而厘定统一的立法模式，整合现有“碎片化”的立法资源，提升退役军人档案管理专门立法的层次。

3.2强化统筹规划，加快立法进程。强化统筹规划是指在中央层面强化由退役军人事务主管部门及相关职能部门和国家档案主管部门对退役军人档案管理立法目标和任务的统筹、协调和规划。确保法治体系的系统性、完整性以及修改废止之间无缝衔接和有效协调。首先，在《退役军人保障法》正式实施后，依据其中有关退役军人档案管理的规定，尽快修订《退役士兵安置条例》《军人抚恤优待条例》《干部人事档案工作条例》等法规中涉及退役军人档案管理的条款，避免“上下位法”的不协调。其次，以《退役军人保障法》为依托，在确保与前述相关法规有效衔接的前提下，吸纳和整合《中国人民解放军士兵档案管理规定》《伤残抚恤管理办法》《退役士兵档案移交审核工作规程（试行）》《伤病残士兵退役交接安置工作规程（试行）》等规章和政策文件中的成熟内容。据此，由退役军人事务部、中央军委政治工作部、国家档案局等相关职能部门联合制定“退役军人档案移交与管理办法”，统一规范退役士兵、伤病残退役士兵、计划安置军转干部、自由择业军转干部等不同退役军人群体的档案移交和管理制度。

3.3重构法规体系，避免“法出多门”。如果“退役军人档案移交与管理办法”（下称“办法”）能够顺利出台实施，则建议由退役军人事务部、国家档案局等相关职能部门依据该“办法”尽快修订《退役士兵档案移交审核工作规程（试行）》（参务〔2013〕360号）、《伤病残士兵退役交接安置工作规程（试行）》（民办发〔2012〕24号），并制定实施新的“退役士兵（含伤病残士兵）档案移交与管理工作规程”。同时，建议由退役军人事务部、国家档案局等相关职能部门依据《干部人事档案工作条例》的相关规定和“办法”制定实施“军转干部（含自由择业军转干部）档案移交和管理规程”。在此基础上，重构退役军人档案管理法制体系，形成以《档案法》和将来正式出台的《退役军人保障法》等法律为基本依托、以《退役士兵安置条例》《军人抚恤优待条例》《军队转业干部安置暂行办法》《干部人事档案工作条例》等法规为重要支撑，以“退役军人档案移交与管理办法”为业务指南，以“退役士兵档案移交与管理工作规程”和“军转干部档案移交和管理规程”为操作细则的“新体系”。这将为各地方开展退役军人档案管理立法提供基本的依归和遵循，并推动地方立法走向统一和规范，有效避免地方上“法出多门”现象的持续发生。

作者:李赛赛 岳宗福 单位:山东工商学院公共管理学院