高校本科教学评估主体法学分析

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我国普通高校全面开展本科教学工作评估已十多年。客观上，高校的办学条件明显改善，本科教育的目标更加清晰，本科教育质量也得到了极大提高。然而，近几年的评估情况表明，本科教学工作评估还存在一些问题和争议，如评估过程存在严重形式主义，评估材料造假现象严重。从较深意义上看，高校被动性突击迎接评估，实施评估主体单一、权力过大，评估过程行政干预过多，这些都严重背离了评估工作的宗旨，影响了评估效果。这些问题和争议，突出集中于评估主体的规范上，仅依靠教育管理理论或者行政命令等手段是不能很好地实现评估主体的规范化的。从法学的视角探索本科教学评估主体的规范化，加强评估主体的法制化建设，完善本科教学评估法律体系，是实现教育管理法制化的时代要求。

一、高校本科教学评估主体及其特性

为保障和提高我国高等教育教学质量，从2003年开始，教育部正式对全国普通高等学校开展每五年一轮的本科教学工作水平评估。为进一步加强和完善评估制度，2011年，教育部出台了《普通高等学校本科教学工作合格评估实施办法》，进一步明确了本科教学评估的评估主体，教育部既是发起评估者，又具体实施评估工作，全面统筹评估工作。从评估的整个流程来看，无论是评估方案的制定、评估指标体系的构建，还是评估专家库的组建和专家组的抽选，都是教育部独家负责实施。根据评估指标体系，受评高校先进行自评自建，然后教育部派出专家组进校进行实地考察、走访，再根据高校实际情况作出评估意见和建议。评估意见和建议由教育部，高校根据评估意见作出整改，进而提高教学质量和水平。专家组是由教育部从评估专家库中抽选的各方面专家组建而成，每次评估结束，专家组随即解散，专家组具有很强的临时性。专家组成员都来自高校或教育行政部门，人数不超过二十人，站在教育部的立场，按照教育部的标准和价值利益对受评高校作出评估意见。不难看出，我国高校本科教学评估，是政府独自拥有评估权力，主体一元性的评估，也是一种政府实施教育行政管理的手段之一，是行政性评估。评估的单一主体是教育部，它既是评估政策的制定者又是评估对象———高校的举办者和管理者。专家组是由教育部聘请组建，对教育部负责。所以说，“高校本科教学评估是我国现行高等教育体制中体现国家意志的行政性评估，是国家加强对高等教育管理的手段”。从行政法学的视角来说，教育部作为高等教育行政管理机关，其制定评估工作方案和评估指标体系的行为属于行政立法行为，立法的结果要求评估专家组执行，高校认真履行。教育部组建并委托评估专家组开展评估，具体执行评估方案，属于实施具体行政行为。这样一来，在评估过程中，教育部作为评估主体就是自己既是立法者，又是执法者，自己给自己立法。

二、本科教学评估主体要贯彻依法行政原则

依法行政是依法治国的关键环节，是法治中国建设的基本要求。行政主体在实施行政行为的过程中必须遵循行政法的基本原则，依法定职权按照法定程序实施行政行为。行政法基本原则对行政主体的首要要求是职权法定，强调“行政主体的任何行政职权的来源与作用都必须有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任”。依法行政原则可细分为行政合法性原则和行政合理性原则。本科教学评估是教育部实施教育行政管理的重要途径之一，评估主体当然要贯彻依法行政原则，确保评估工作依法进行。

（一）行政合法性原则，依据现代行政法治理论，行政职权的产生、行使必须依据法律，符合法律，不能与现行法律相抵触，否则就会导致行政行为无效。

“20世纪以来，行政权扩张成为世界范围内行政法领域中一股无法遏制的发展趋势”。在本科教学评估工作中，行政权力的扩张突出表现为教育部主导整个评估过程。从外部看，评估活动是对本科教学质量的综合检查，本质上是政府行使行政权力的一种方式。将评估权力纳入法治轨道，要求评估主体的一切活动依法进行，是依法行政法治原则对评估活动的内在要求。立法应明确规定评估主体权力边界，教育行政部门、专家组和高校在评估中都有什么样的权力职责和义务，评估标准的设立以及评估意见对高校造成影响后有什么样的救济等这些都应明确规定。专家组的评估职权是法定的，既不能越权干涉高校其他教学工作，也不能因人情等因素放弃评估职权，敷衍评估。行政合法性原则还要求评估主体严格按照正当法律程序进行，“法律的程序化是法律形式主义运动的重要侧面和表征，现代行政法治建设的重要任务就是要建构较为完备的行政程序法制，并要求国家行政机关及其公务员严格按照法定程序和方式行使职权”。正当法律程序原则不但要求教育部要为评估专家组的评估过程设定正当的行政程序法，还要求评估过程必须符合程序法的要求，以法定的步骤、方式和方法有序开展评估工作，以保障评估过程透明、客观和公正，防止评估腐败，使得评估意见具有高度的公信力。

（二）行政合理性原则，是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。

它包括：行政行为应符合立法目的；行政行为应建立在正当考虑之上，不得考虑不相关因素；平等地适用法律规范，不得对相同事物给予不同对待；符合自然规律，符合社会道德。按照教育部要求，国内需要接受评估的有500多所高校，层次和规模都不一样，很难想象实施统一的评估标准会取得什么样的效果。在对我国高校实施本科评估的过程中，制定评估方案应当吸收专家、企业界人士、学者尤其是高校的参与，在评估项目选择、指标制定、评估程序设置等环节尤其要求考虑我国不同的地方特色，要根据高校自身建设实际或地方社会发展水平状况来制定合理的评估方案。指标体系应体现地区和学校的差异性，具有一定的多样性，不能制定过于死板统一的标准。在评估过程中，为保证作出的评估结论客观、公正，必须对专家的评估自由裁量权进行必要的立法限制，要求专家们审慎考量各项评估指标，评价过程不可任性，只能考量与指标体系有关的材料，不能考量与评估不相关的因素，禁止腐败行为的滋生。

三、本科教学评估主体立法上的缺漏

高校本科教学评估政策自实施以来，一方面对高等教育的发展起到了很大的推动效应，另一方面其本身也受到了不少质疑。原因是多方面的。从立法的视角综合考察本科教学评估实践，不难发现，我国本科教学评估主体在立法上存在不少缺漏。

（一）立法主体缺乏广泛的代表性

《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》以及《普通高等学校本科教学工作合格评估实施办法》等有关评估的法律法规，都是出自教育部之手，实际上现行整个高校本科教学评估法律体系，立法主体也都是教育部。整个评估环节就是教育部自己给自己立法，教育部一方面是管理者，另一方面又是评价者。在评估的价值取向上，评估标准往往突出政府的需求，容易忽视地方、高校和学生乃至家长等多元价值需求。社会的参与不足，立法主体缺乏代表性，因而评估立法的科学性和公正性令人怀疑。

（二）评估过程缺失正当法律程序

根据《普通高等学校本科教学评估工作合格实施办法》等相关规定，本科教学评估包含的主要程序规定原则强，但简单、笼统，操作性弱，专家在评估实践中无法依据现有规定具体实施评估，他们往往会根据个人的理解和偏好，以适当的方式进行。现实评估过程缺乏严格的法律程序保障，如专家何时进校，采取什么顺序和步骤对教学、科研、基建等方面进行考察，听课和走访等有什么具体要求，等等，现实评估中情况各异，专家的心情、倾向和观念都可能会对评估方式产生实质影响。评估过程主体随机性很大，而较大的自由裁量权会降低评估结论的公正性。

（三）高校的主体地位不够突出

当前，高校既没有参与评估方案和评估指标体系的制定，也不能参与评估结论的讨论，完全处于被动的“迎评”状态。对高校而言，评估是来自外部的评价，对评估指标，高校只能强制性地接受，高校参与评估其实是被动地围绕评估指标体系转。高校的主体地位没有突出出来，其主动性、积极性和创造性没有得到应有的发挥，这造成了迎评只重视表面结果，轻视软件建设。“面子工程”和弄虚作假的档案等形式主义在评估工作中不可避免地大量出现。

（四）评估缺乏监督机制和责任机制

对行政行为进行必要的监督是依法行政原则的内在要求。在高校评估过程中，对评估主体进行必要的监督是贯彻行政法治原则的必要内容，也是确保评估公正的基本要求。但是，如前分析，在评估活动中，评估的每一个环节都是教育部设计和安排好的，高校、用人单位等社会主体只能被动地接受评估，基本上排除了参与和提出建议的可能，这就造成了社会监督基本丧失。教育部既决定怎样评，又决定着评估结果如何，使评估很难摆脱官方立场及其价值偏好。实际上，教育部自己按照自己制定的标准开展评价，评估过程的监督目前只能依靠评估专家的自律，这种来自自身的监督很难杜绝腐败现象滋生。另外，评估主体责任机制也没有确立起来，如，专家组成员对于自己在评估中的越权行为、严重违反评估程序行为以及滥用评估权力行为等是否要承担责任，当高校认为评估意见严重与事实严重不符，损害了高校名誉乃至政府拨款、招生等利益，以及高校对评估结论感到不公，等等时，怎么救济，现行法律均无明确规定。

四、优化高校本科教学评估主体制度的立法构想

高校本科评估法制体系的完善既是我国高等教育管理手段法治化的路径之一，又是法治中国建设的重要体现。我国高校本科教学评估虽然在现有法制体系下成就斐然，但固有的法制缺陷，使得评估主体亟须优化、完善。

（一）提升立法层次，制定高校教学评估法律或行政法规

“检讨我国高校本科教学评估制度的法律渊源可知，在本科教学评估领域，主要是由国家教育行政主管部门———教育部制定的各种规章，而直接由全国人大或其常委会制定的法律至今仍是空白，甚至由国务院制定涉及评估的行政法规都很少见”。随着我国国际化程度的增强，高等教育法治化进程也在加快，我国高等教育将进入蓬勃发展的新时期，由系列规章构成的评估立法体系显然不足以规范和调控整个本科教学评估活动。为了促进我国高等教育的发展，我们应该实施以全国人大或其常委会制定的法律或者是国务院制定的行政法规，对高校评估加以调整，形成更高层次的评估法律体系，在全国乃至全球视域下使高校评估工作能切实反映社会发展的要求，促进高等教育的发展。

（二）评估专家的资质要由法律明确规定

本科教学评估法律体系，对评估专家的资质和条件应当专门立法明确规定，不能随便哪个教授或教育行政领导就能当专家，即使是相关专业领域的教授，也要遵循一定标准，参加遴选。根据评估目的，一名教授或教育领导应当至少同时具备以下条件才能成为一名合格的评估专家：1．必须是具有一线教学经验的资深教授，个人有良好的职业道德，保证在教学评估活动中做到客观、公正；2．必须是某学科领域的专家或教授，具有高等教育管理经验，深谙高等教育发展规律，掌握高等教育评估标准；3．必须具有较强的分析、判断和运筹监控的能力，对高等教育现象能做出前瞻性分析和客观判断，能根据数据独立完成相应的评估任务；等等。

（三）完善评估主体的构成体系

我国高等教育的发展正逐步引入社会力量的参与，相应地，对高校的评估也应该建立主体多元化的评价体系，要建构以教育部、高校、社会甚至学生多方参与的新型评估体系，从而更好地反映新时代高校的发展要求。教育部代表政府的价值利益，对全国高校的发展进行管理、导向和协调。社会组织诸如人才市场、家长等参与进来，能对高校的发展方向起支持和引领作用。高校站在学术和教学的视角，以求自身更大更强，可反映其内在发展规律的价值导向。学生参与评估能更好地反映教育发展的质量和效果。

（四）增强责任意识，制定评估救济法规

评估主体的责任意识要加强，这关乎着评估的质量。评估专家的人选及其权利、评估程序都要立法规范。个人做出的违反评估规范的行为要承担相应的法律责任。建立配套的救济法律制度，形成评估专家组内部的责任分担制度，把评估产生的责任具体到每个专家头上，使他们彼此约束，形成共同的评估准则。例如，接受评估的高校如果对评估结论有异议，或认为高校的声誉因不当评估结论受到了严重影响，可在收到评估结论后一定时间内书面向教育部提出复议，教育部应当另行组织专家组审议，必要时专家组重返高校，重新考察，并根据考察结果作出新的评估意见。教育部的复议决定具有最终的裁决效力。

作者：张水勇 单位：新乡学院政法系