最低生活保障制度中的难题
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论文摘要：最低生活保障制度是指法律赋予每个公民在不能维持生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的制度。我国最低生活保障制度不断完善，但在实施过程中面临各种难题，探究各种难题及解决办法对于健全这一关系国计民生的系统工程，保障其实施的有效性具有重大的现实意义。
一、最低生活保障制度概述
最低生活保障、失业保障和养老保障三项制度是我国社会保障制度的基本组成部分。最低生活保障制度与其他两项制度相比，在对象上更具有特殊性，它关系到贫困线以下人口的生存问题，是三条社会保障中的”底线”和”生命线”，是社会最后一道安全网。
我国自改革开放以来，经济快速发展，人民生活水平日益提高，同时也加剧了贫富两极分化，建立健全最低生活保障制度，加大对”弱势群体”进行扶持的力度，对于化解社会矛盾，消除社会不稳定因素，巩固和发展改革开放成果具有重要意义。
我国自l993年上海率先出台社会最低生活保障制度以来，最低生活保障制度得到了不断的推广和发展。1994年，第十次全国民政工作会议提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，历次全国民政厅局长会议都把实施这项制度列入民政工作的重点。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。与此相配套，国务院l999年9月颁布《城市居民最低生活保障条例》和2ooO年民政部下发关于深入贯彻《城市居民最低生活保障条例》的意见，进一步规范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央农村工作会议在部署2oo7年新农村建设工作时，明确提出要”积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已经建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。”党的十七大提出要”以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”进一步明确了最低生活保障制度在社会保障工作中的重要地位。
二、城市最低生活保障制度中的难题和解决办法
城市居民最低生活保障制度是政府依法对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的保障城市居民基本生存权利的一项制度设计。这项制度是对城市居民的一项”普惠性”的社会保障制度，同时又是一项最基础的社会保障制度。
(一)城市居民最低生活保障制度在实施过程中存在的问题
城市居民最低生活保障制度作为一种制度设计，会随着其他社会政策的变更以及政治和经济环境的变化而出现一些与制度设计初衷不符的问题，事实上，这样的问题也确实在实践中体现了出来，主要表现为：
1．缺乏科学合理的最低生活保障标准。低保标准的制定是低保制度的核心内容。标准的制定需要与社会平均水平相适应、与其他社会保障项目的标准相配合，同时需要与我国采取的”消除绝对贫困为主、消除相对贫困为辅”的方针相适宜。但是，由于当前各地确定标准的依据和方法，以及各地财政状况各不相同，致使标准制定中存在不少问题，不能完全按照上述方针执行。
2．缺乏切实可信的收入核算方法。低保制度的收入来源主要是财政转移支付，不要求享受对象履行缴费义务，但它要求对申请对象进行家庭经济调查，只有认定申请者确实己经陷入贫困的窘境，才能对其进行物质上的救援。收入核算作为一项极为重要的行政程序，是制度得以运作的前提。然而，现实运作过程中存在经办机构的调查能力不强、核实手段缺乏，以及讲人情、放宽标准等问题，其中最突出的问题是核实方法和收入核算不合理，导致核实不实、应保未保、骗保的事例不断，家庭经济调查的可信度和有效性受到质疑。
3．覆盖范围比较狭窄。目前保障对象仅限于有城镇户口的贫困群体，那些在城镇有固定职业、固定居所和相对稳定收入但无城镇户口的进城务工、经商人员还没有被纳入到这一体系当中。当这一部分人群的生活出现经济困难、低于城市最低生活保障线时，无法获得相应的救济。可以说，这一部分人是”被社会漏掉的”的弱势群体。
4．低保制度与相关社会政策衔接尚不紧密。具体表现为”三条线”衔接不紧凑。所谓”三条线”是指最低生活保障、社会保险(主要指养老保险和失业保险)和最低工资标准(包括下岗职工基本生活费)这三道我国城市保障制度的防线。在实际的操作运行中，由于三条线分别由不同政府职能部和众多的企业承担，一些企业又存在拖欠工资或下岗职工基本生活费的问题，造成部分困难职工家庭的生活得不到保障，使低保制度难以顺利实施。
(二)城市居民最低生活保障制度实施难题的对策
1．扩大保障范围，并注重与配套措施的衔接，构建综合性低保救助制度。城市贫困是一种相对贫困，因此要扩大保障范围，制定科学合理的最低生活保障标准，将符合条件的人群纳入保障范围，保证低收入群体维持生存的最低生活需求。同时还需要将目光转向城市居民生活中支出份额越来越大的医疗、教育和培训、住房等方面，应不同困难群体的不同需要，制定一系列相应的配套制度，以有效地缩减贫富差距。如针对城市困难群体看病难、子女上学难、住房难、就业难、打官司难、冬季取暖难等突出问题，相应制定医疗救助、减免学费、廉租住房、免费职业培训、法律援助、取暖费减免等多项配套政策。
2．加强职业介绍机构、社区服务机构、福利单位的管理，促进再就业。建立合理数量的服务机构，配置合适人员，并提高办事效率，切实为下岗、失业人员提供充足可靠的就业服务。积极为学习者通过职业技能的学习和培训提高从业素质和竞争力，并获得公平的就业机会提供援助和支持，也就是通过能力建设促进就业率的提高，从而减少政府资金压力，进而形成良性的发展模式。
3．做好三条保障线衔接工作，建立综合性救助体系。1999年4月，劳动和社会保障部、民政部和财政部联合《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，一是让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得相应待遇，二是城市居民最低生活保障制度也应该充分发挥它安全网的”兜底”作用。通过促进三条保障线相互衔接，建立综合性救助体系，有利于城市的稳定和繁荣。
三、农村最低生活保障制度中的难题和解决办法
(一)农村最低生活保障制度在实施过程中存在的问题
1．保障对象和补助标准界定难。一方面，农村社会救助对象的家庭收入难以准确界定。由于农民外出务工的情况较多，无法准确统计就业情况，客观上存在隐性就业收人；当前法律法规授予的收人调查权限较含糊，民政部门面对数量庞大的个人申报行为，调查核实工作难度大。另一方面，受经济社会发展水平、物价上涨、银行存贷利率变化等诸多因素的影响，农民最低收人水平不断变化，这种变化给补助标准的确定增加了难度。
2．资金投入不足。中央和省对农村低的资金支持有限，主要靠市县财政安排财力解决。在东部发达地区和县域经济实力雄厚的市县确可解决资金投入问题，但在县域经济发展较滞后的中西部地区，全面解决资金问题的能力不足，这直接制约着农村最低生活保障制度的建立和完善。
3．制度建设滞后。目前农村居民最低生活保障制度由于立法的滞后，造成了工作上和管理上的许多不规范现象，已不能适应现实的需要。加强法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理是亟需解决的问题。
(二)农村最低生活保障制度实施难题的对策
1．加强调查研究，准确界定保障对象农村居民最低生活保障制度是一项针对贫困现象而设计的社会保障制度，应达到既保障农村贫困家庭的基本生活，又不养懒汉的效果。这就要求进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象。
2．科学确定保障标准。最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的、与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。我国是一个发展中国家，从总体上讲，我国的生产力水平比较低，同时，各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，这种状况使得难以制定适合全国的最低保障标准。因此，在确定最低生活标准线时，一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则，从各地区农村居民的最基本生活需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水平和财政承受能力出发，确定和调整最低生活保障线。
3．积极建立资金筹措机制。完全由地方财政来负责资金筹集，贫困地区的农村居民最低生活保障制度就很难真正落到实处。因此，在制度建设中，中央财政应发挥更大的作用，另外可以考虑在县级以上政府建立调剂资金，向经济落后、集体财力不足、救济对象众多的地方倾斜。同时可以采取征收统一的社会保障税，以及建立最低生活保障基金会的方法，解决最低生活保障资金筹集难的问题。
4．严格规范操作程序。需要实行动态管理，在有条件的地方建立微机管理并联网，进一步完善农村最低生活保障制度的工作管理体系，保证资金使用合理并发放及时，使管理工作再上一个新的台阶。
5．加快制度建设，加大扶贫力度，建立长效机制。制定《最低生活保障法》，从根本上保证最低生活保障制度的权威性和连续性，使最低生活保障工作步入有法可依的法制化轨道，达到确保每一个公民的基本生活权益不受侵害的目的。加大扶贫力度，使救助与扶贫相结合。农村居民最低生活保障制度能够为陷于贫困的保障对象给予资金和物质帮助，以保障其基本生活，但从根本上消除农村居民的贫困问题，则需要切实增加农民收入。要通过以市场为导向调整和优化农业结构，积极推进农业产业化经营，大力拓展农产品的国内外市场，减轻农民负担，加强农村基础设施建设等措施，通过政策、科技、服务等多种形式扶持有劳动能力的保障对象发展生产，有效地提高保障对象自助、自救的能力，使他们收入增加，实现脱贫致富。
我国的最低生活保障制度正在逐步健全和完善，并在这一过程中进一步体现其公平性、综合性与开放性，更好发挥其造福弱势群体，推动构筑和谐社会环境的积极作用。
