公立高校学费

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【内容提要】本文立足于中国大陆，探讨公立高校收取学费中存在的问题。研究显示：（一）不宜将高校收取学费的理由窄化为经费不足和成本分担；（二）高教成本应由谁多支付的问题已有定论的看法并不准确；（三）高教合理“价格”的核算有赖于居民承受能力、高教成本和高教收益三个因素之廓清。学费制施行中存在需加防范的危险。

【摘要题】高教与经济

【关键词】学费……

一、高等学校收取学费的理由不宜窄化

大陆从1989年起对公立高校部分学生开始实行收费。当时只是象征性地收取200元，然而，这毕竟打破了国家包办高教的格局，迈出了收费改革的第一步。

1993年《中国教育改革和发展纲要》提出了教育经费筹措的基本框架，开始以政府拨款为主、多渠道筹资为辅的高教财政新体制。1995年通过的《教育法》，使教育成本分担制进一步法制化。

不过，高校学费制全面实施始于1997年。是年，从过去的本科和专科学生免缴学费，经由部分大学生自费上学的所谓“双轨制”，开始全部大学生都缴费上学的所谓“并轨”。“并轨”后，收费标准几年内一直徘徊在3000元左右。收费标准猛增是在2000年。这一年高校学费普遍在1999年的基础上提高了15%，有些地区高达20%，学费涨过了4000元。这在当时引起了广泛关注。嗣后，2001和2002年执行了有关规定，学费、住宿费稳定在2000年的水平。从逐步渐进到突然走高、连续持平的这一进程，是与全球发展趋势一致的。（注：M·布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第59页。）此间关于1997年起我国实行全部大学生缴费上学的理由，通常认为有两个，即增加高等教育实际需要的经费，以及对教育成本分担原则的确认。（注：潘懋元为《高校收费政策的理论与实践》一书（作者王康平，厦门大学出版社2001年）撰写的序言。）

就增加高教实际需要的经费而言，它是几乎所有国家面临的“基本的两难问题”，产生于公共预算日益紧缩而社会和个人对接受教育的要求持续增长。现在几乎已没有国家能够单靠国库来支持整个高教系统，而必须寻找资金来源。（注：赵中建选编《全球教育发展的研究热点》，教育科学出版社，1999年，中文版第156、143页。）何况这里是“穷国办大教育”和“大国办穷教育”，教育经费不足更突出。面对急剧膨胀的教育需求和严重不足的教育经费，继续推行免费入学政策显然已不可能。

然而，收取学费不仅是因为财政紧缩，还因为遵循教育成本分担原则有利于促进社会公平。教育成本分担原则的依据是：从受益方面论，高教投资可以产生社会收益和私人收益，在市场经济条件下，由受益各方负担成本才合理；（注：闵维方：《论高等教育成本补偿政策的理论基础》，《北京大学学报·社会科学版》1998年第2期。）从产品的属性论，高等教育生产的不是纯公共产品和纯私人产品，而是准公共产品，所以政府和受教育者应当共同承担教育成本。（注：王善迈：《论高等教育的学费》，《北京师范大学学报·社会科学版》2000年第6期。）教育成本分担原则是：(1)谁受益谁出资；(2)受益者为个人、雇主和社会大众三方，（注：也有论者认为，高等教育有四大受益主体，即国家、企业、家庭和个人，高等教育成本应由四方分担。）教育成本应由这三者分担；(3)各方支付的教育成本份额，由其收益多少决定；(4)各方支付的教育成本份额，还应按支付能力来确定。

因此，教育成本分担原则意谓高等教育经费由谁及如何支付的问题，即高教成本如何在政府、社会、企业团体、个人、家庭等社会各方之间合理分担并最终实现的问题，与“高等教育筹资多元化”、“对高等教育进行混合投资”、“高等教育成本摊还”及“高等教育成本补偿”等提法属同一范畴。

教育分担原则的实施之所以有利于促进社会公平，这是因为来自各国的数据都表明，中学后教育能确保其毕业生获得较高的收入和更多的机会，（注：菲利普·G·阿尔特巴赫：《私立高等教育：从比较的角度看主题和差异》，联合国教科文组织出版的《教育展望》1999年第3期，中文版2000年第3期，第16页。）大陆在这方面尤为明显。另一方面，并非纳税人的子女都可以上大学。据估计，随着高教大众化进程的加速，大陆应届高中毕业生的毛录取率已接近70%，但他们只占同龄人总数的10%左右，也就是说，只有适龄人口7%的人能够上大学。（注：李剑：《用经济学讲“教育不是消费”的道理》，《中国青年报》2001年10月8日。）由此可见，作为极小部分纳税人的子女和高教受益者，大学生缴纳学费是合情合理的。

我们要强调的是，如果仅仅把增加高等教育实际需要的经费和确认教育成本分担原则作为收取学费的理由，那是不够的。无论如何，不能无视或回避20世纪50年代和60年代的主导观点，即公立高校应像公立中小学一样免收学费。这一观点，也清楚地见诸1966年《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第3款：“高等教育同样也应当……通过逐步采用免费教育的方法，成为人人都可平等获得的教育。”认为教育的任何阶段都应免费的主要理由，在国内外大致相同：教育是社会流动的重要途径，穷人会因为收费而有可能被排斥在教育之外，这是不公平的。诚然，到了90年代，上述第3款已被普遍废止。但是，关于穷人会因收费而有可能被排斥的忧虑今天依然存在，不解决这一“后顾之忧”，收取学费总显得有点理不直、气不壮。

然而，免费的公立高等教育真的总是公平而又民主吗？国内近期有的研究得出与此相反的结论：免费的高等教育等于是用公共资金补贴高收入阶层。（注：袁连生：《教育成本计量探讨》，北京师范大学出版社2000年，第177页。）新近一项国际比较教育研究也显示：与出生于较贫困阶层的同龄人相比，出生于较富裕阶层的年轻人更有可能进入高等学校，高教补贴有可能主要是为富人造福。（注：M·布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第60页。）国外有论者还指出，免费的高等教育是让穷人来支付富人上大学的费用。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第24页。）入学机会更多的富人子弟免费入学，而在日后可获得收入更高和使事业取得更大成功的机会。不取消高校免费入学制度，实际上就是坚持把穷人的收入作有利于富人的两次再分配。

结论性的表述是“免费高等教育既不能保证有效又不能保证平等”。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第22页。）这一论断，对免费高等教育的批评，无疑有助于开阔思路。另外，大学生承担学费后，他们可以施加压力对学校不合理的政策规定进行调整，另一方面，学校本身可以较【内容提要】本文立足于中国大陆，探讨公立高校收取学费中存在的问题。研究显示：（一）不宜将高校收取学费的理由窄化为经费不足和成本分担；（二）高教成本应由谁多支付的问题已有定论的看法并不准确；（三）高教合理“价格”的核算有赖于居民承受能力、高教成本和高教收益三个因素之廓清。学费制施行中存在需加防范的危险。

【摘要题】高教与经济

【关键词】学费……

一、高等学校收取学费的理由不宜窄化

大陆从1989年起对公立高校部分学生开始实行收费。当时只是象征性地收取200元，然而，这毕竟打破了国家包办高教的格局，迈出了收费改革的第一步。

1993年《中国教育改革和发展纲要》提出了教育经费筹措的基本框架，开始以政府拨款为主、多渠道筹资为辅的高教财政新体制。1995年通过的《教育法》，使教育成本分担制进一步法制化。

不过，高校学费制全面实施始于1997年。是年，从过去的本科和专科学生免缴学费，经由部分大学生自费上学的所谓“双轨制”，开始全部大学生都缴费上学的所谓“并轨”。“并轨”后，收费标准几年内一直徘徊在3000元左右。收费标准猛增是在2000年。这一年高校学费普遍在1999年的基础上提高了15%，有些地区高达20%，学费涨过了4000元。这在当时引起了广泛关注。嗣后，2001和2002年执行了有关规定，学费、住宿费稳定在2000年的水平。从逐步渐进到突然走高、连续持平的这一进程，是与全球发展趋势一致的。（注：M·布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第59页。）此间关于1997年起我国实行全部大学生缴费上学的理由，通常认为有两个，即增加高等教育实际需要的经费，以及对教育成本分担原则的确认。（注：潘懋元为《高校收费政策的理论与实践》一书（作者王康平，厦门大学出版社2001年）撰写的序言。）

就增加高教实际需要的经费而言，它是几乎所有国家面临的“基本的两难问题”，产生于公共预算日益紧缩而社会和个人对接受教育的要求持续增长。现在几乎已没有国家能够单靠国库来支持整个高教系统，而必须寻找资金来源。（注：赵中建选编《全球教育发展的研究热点》，教育科学出版社，1999年，中文版第156、143页。）何况这里是“穷国办大教育”和“大国办穷教育”，教育经费不足更突出。面对急剧膨胀的教育需求和严重不足的教育经费，继续推行免费入学政策显然已不可能。

然而，收取学费不仅是因为财政紧缩，还因为遵循教育成本分担原则有利于促进社会公平。教育成本分担原则的依据是：从受益方面论，高教投资可以产生社会收益和私人收益，在市场经济条件下，由受益各方负担成本才合理；（注：闵维方：《论高等教育成本补偿政策的理论基础》，《北京大学学报·社会科学版》1998年第2期。）从产品的属性论，高等教育生产的不是纯公共产品和纯私人产品，而是准公共产品，所以政府和受教育者应当共同承担教育成本。（注：王善迈：《论高等教育的学费》，《北京师范大学学报·社会科学版》2000年第6期。）教育成本分担原则是：(1)谁受益谁出资；(2)受益者为个人、雇主和社会大众三方，（注：也有论者认为，高等教育有四大受益主体，即国家、企业、家庭和个人，高等教育成本应由四方分担。）教育成本应由这三者分担；(3)各方支付的教育成本份额，由其收益多少决定；(4)各方支付的教育成本份额，还应按支付能力来确定。

因此，教育成本分担原则意谓高等教育经费由谁及如何支付的问题，即高教成本如何在政府、社会、企业团体、个人、家庭等社会各方之间合理分担并最终实现的问题，与“高等教育筹资多元化”、“对高等教育进行混合投资”、“高等教育成本摊还”及“高等教育成本补偿”等提法属同一范畴。

教育分担原则的实施之所以有利于促进社会公平，这是因为来自各国的数据都表明，中学后教育能确保其毕业生获得较高的收入和更多的机会，（注：菲利普·G·阿尔特巴赫：《私立高等教育：从比较的角度看主题和差异》，联合国教科文组织出版的《教育展望》1999年第3期，中文版2000年第3期，第16页。）大陆在这方面尤为明显。另一方面，并非纳税人的子女都可以上大学。据估计，随着高教大众化进程的加速，大陆应届高中毕业生的毛录取率已接近70%，但他们只占同龄人总数的10%左右，也就是说，只有适龄人口7%的人能够上大学。（注：李剑：《用经济学讲“教育不是消费”的道理》，《中国青年报》2001年10月8日。）由此可见，作为极小部分纳税人的子女和高教受益者，大学生缴纳学费是合情合理的。

我们要强调的是，如果仅仅把增加高等教育实际需要的经费和确认教育成本分担原则作为收取学费的理由，那是不够的。无论如何，不能无视或回避20世纪50年代和60年代的主导观点，即公立高校应像公立中小学一样免收学费。这一观点，也清楚地见诸1966年《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第3款：“高等教育同样也应当……通过逐步采用免费教育的方法，成为人人都可平等获得的教育。”认为教育的任何阶段都应免费的主要理由，在国内外大致相同：教育是社会流动的重要途径，穷人会因为收费而有可能被排斥在教育之外，这是不公平的。诚然，到了90年代，上述第3款已被普遍废止。但是，关于穷人会因收费而有可能被排斥的忧虑今天依然存在，不解决这一“后顾之忧”，收取学费总显得有点理不直、气不壮。

然而，免费的公立高等教育真的总是公平而又民主吗？国内近期有的研究得出与此相反的结论：免费的高等教育等于是用公共资金补贴高收入阶层。（注：袁连生：《教育成本计量探讨》，北京师范大学出版社2000年，第177页。）新近一项国际比较教育研究也显示：与出生于较贫困阶层的同龄人相比，出生于较富裕阶层的年轻人更有可能进入高等学校，高教补贴有可能主要是为富人造福。（注：M·布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第60页。）国外有论者还指出，免费的高等教育是让穷人来支付富人上大学的费用。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第24页。）入学机会更多的富人子弟免费入学，而在日后可获得收入更高和使事业取得更大成功的机会。不取消高校免费入学制度，实际上就是坚持把穷人的收入作有利于富人的两次再分配。

结论性的表述是“免费高等教育既不能保证有效又不能保证平等”。（注：艾舍尔(Eicher,Jean-Claud)：《欧洲的高等教育投资模式》，1999年。转引自《国际高等教育研究》2001年第2期，第22页。）这一论断，对免费高等教育的批评，无疑有助于开阔思路。另外，大学生承担学费后，他们可以施加压力对学校不合理的政策规定进行调整，另一方面，学校本身可以较2；14.郑晓鸿：中国高等教育成本补偿的可行性及标准探讨，（人大复印资料）高等教育，1999(3):56-60；15.戚业国、辛海德：高等学校收费与学生资助的理论基础，（人大复印资料）高等教育，1999(1):53-55；16.赵中建：高等学校收费问题的比较研究，外国教育研究，1996(5):1-10；17.课题组：建立科学合理的高校收费制度，（人大复印资料）高等教育，1995(8):53-58；18.顾清扬：论建立我国高等教育学费和贷学金制度，高等教育研究，1993(4):27-33；资料来源：乔资萍的《高等教育学费的合理区间及其相关因素分析》（广州大学硕士学位论文），2002年6月，第19页。我们引用时已删去其中两项国外研究，以符合此表的名称。）

从表2可以看到，入选于18项研究的考量因素虽多达16个，得到更多认同的却只是其中三个，即在频次上名列前三名的“居民承受能力”、“高等教育成本”和“高等教育收益”。这三个因素也为教育行政管理者所强调。最近，教育部副部长即指出，高校每年收取学费的标准既要参考年平均成本，还要充分考虑政府财政拨款情况和当地经济发展水平及社会、学生家庭或个人的承受能力。（注：张宝庆：《确保每个大学生完成学业》，《科学时报》2001年9月6日。）

不过，美国学者曾满超在上述三因素之外，还列出了“高等教育需求”和“高等教育供给”；（注：曾满超：《教育政策的经济学分析》，人民教育出版社2000年。）美国教育政治经济学者卡诺伊(Carnoy,M.)，则撇开一切而只选取了曾满超另列的两个因素；（注：转引自《教育经济学国际百科全书》，高等教育出版社2000年。）对于美国的教育市场化支持者来说，高等教育学费的高低却应完全取决于毕业生的应聘比例和应聘者的年薪；（注：转引自《美国教育产业化中的市场观念》，《科学时报》2000年4月3日。）如此等等。这足以表明，对于究竟宜采哪些主要考量因素还有进一步考量的必要。

如何估算所选取的考量因素？在高等教育成本的核算方面，除了对机会成本不应列入这一成本已基本达成共识外，近年来大陆学界的困惑有两类。第一类是高等教育成本的核算应采用哪些指标？在某些研究中已列出七类指标，即教学经费、公共辅助教学费用、学生生活费用、建筑修缮费用、后勤服务费用、离退休人员费用和其他费用。（注：官风华、魏新：《高等教育拨款模式研究》，《教育研究》1995年第2期，第23-29页。）这是一个比较被看好的指标系统，但也有不足之处，例如未包括基本建设的支出和固定资产的折旧；就其实质而言，这一指标系统包括了政府拨款成本、实际办学成本和家长培养学生的成本，致使歧义丛生。不采用这一指标系统者则认为，由于生均教育成本并不是真正意义上的生均培养成本，而是一个弹性很大的指标，目前对它的测定仍较困难。（注：胡晖：《家庭教育投资数量规律的国际比较研究》，《比较教育研究》1998年第3期，第49-52页。）

第二类困惑是如何降低培养成本、提高办学效益？高教长期以来效率低下，冗员充斥，不合理地增大了学生的实际教育成本，乃是有目共睹的。高校人员构成中，行政、后勤人员占60%，而专任教师只占40%（1998年）。由此得出的“成本核算”的不合理性，自不待言。另有论者强调，现在出现“垄断条件下的‘成本核算”，其根本原因就在于没有真正的民办大学与公立大学相竞争。（注：雷颐：《如何确定高教“培养成本”》，《南方周末》2000年6月30日。）

其实，他们思索的正是马克·布雷所说的“有关单位成本的大小与决定因素的问题”。（注：M·布雷：《高等教育筹措经费前模式、趋势与选择方案》，联合国教科文组织出版的《教育展望》2000年第3期，中文版2001年第3期，第63-65页。）他们所确定的因素，可以成为构建单位成本分析框架的基础，包括布雷认为高等教育单位成本部分地取决于是否为研究成果付费，部分地还取决于教师的薪资待遇，而单位成本的另一个决定因素乃是院校规模的大小，单位成本会因远程教育的发展而降低。他们的研究体现了高教成本总额核算的应有之义，即联合国教科文组织指出的，高教收取学费，应研究出一些更有效地利用自己的人力和物力资源的方法。（注：赵中建选编《全球教育发展的研究热点》，教育科学出版社，1999年，中文版第156、143页。）这才是成本核算的起点和终点之所在。

事实就像西方有关研究显示的，如何精确地确定教育的社会收益和个人收益，是人们面临的问题，（注：曾满超：《西方教育经济学：过去、现在与未来》，《教育研究》1997年第4期，第37页。）而各方收益中的一部分，又是难以衡量的。正如诺贝尔经济学奖（2000年度）得主赫克曼在2001年接受专访时明示的：目前，世界上许多估算教育的成本和收益的方法有误，从而导致教育政策制订的失误。（注：对赫克曼的专访报道——《尊重并敢于挑战“权威”》，《文汇报》2001年6月26日。）这些有误的估算方法，不也存在着对教育成本和教育收益的界定上的混沌么？

怎样确定这些考量因素的权重？这方面的研究，在国内外至今都不多，却并非不重要。最近，王康平博士明确提出的高等教育“学费计算基准是以教育成本还是以承受能力为主”的问题，（注：王康平：《高校学费政策的理论与实践》，厦门大学出版社，2001年，第120-121页。）是一个很少为人注意，而又不得不回答的问题。各考量因素的权重之确定不容易，对居民承受能力就有不同的评鉴结果。一种评鉴结果是，就现在的学费额度而言，居民有经济能力予以承担，其依据是居民的收入、消费和储蓄的实况。（注：詹克波、陈国维：《居民对高等学校收费的经济承受能力分析》，《教育与经济》1997年第2期，第35-39页。）此外，从实际教育投资行为来看，城镇居民用于教育的投资平均已占家庭支出的8.3%，这已超出了用于房屋的平均支出(7.1%)，从而成为他们的重要投资。（注：游清泉：《民间教育投资外流不容忽视》，《中国青年报》2000年3月7日。）再者，居民有强烈的教育投资意愿。2002年初的一项全国调查表明，居民储蓄的第一动机是教育消费。（注：中国人民银行总行调查表明，2002年二季度，按选择的储户人数多少，列前几位的储蓄动机分别是：教育费(19.8%)，养老(13.6%)，买（建）房或装修(11.9%)，防病、失业或意外(11.1%)。见《人民日报·华东新闻》2002年7月8日。）

另一种评鉴结果并未忽视这些有关居民的物资基础、投资行为和投资意愿等方面的现状，但认为目前中国高等教育学费水平“已经达到居民个人及家庭承受能力的较高值了”。（注：张万朋、王千红：《也谈高教扩招增加学费及其对经济增长的拉动》，《教育与经济》2000年第2期，第40-43页。）此类评鉴，往往对前一评鉴未考虑到所有群体，特别未顾及弱势群体的利益提出了尖锐的批评。在评鉴承受力时，需评鉴的主要客体无疑是占总数将近80%的农村居民，以及城镇居民中的低收入家庭。这几类家庭的承受能力，从教育部财务司提供的下述数据可见一斑：目前大陆高校中需要接受不同程度资助的贫困生已高达300万名，占大学生总数的四分之一，且城市贫困生的数量最近有所增加。（注：转引自《中国青年报》2002年3月21日的报道，题为《中国高校贫困生已是300万大军》。）再看城市居民的反应：在沪、京、穗三市对部分居民的调查显示，关于目前各类教育向学生收取费用的增长速度，有54.3%的人认为“已过快”，26.6%的人认为“基本合适”，而认为“慢了”的人仅为13.1%。（注：国家统计局的调查结果。转引自《北京晚报》2001年10月10日，题为《教育支出膨胀过快半数家庭难以承受》。）半数居民表示的学校收费增长速度超过了他们承受能力的这一感受，在评鉴时没有理由不予考虑。

在以上三种评鉴中，前一评鉴存在着对居民教育投资能力的误释。由于贫富差距日益扩大，居民存款总额已不足以说明其教育投资能力，教育投资意愿，不等于实际的教育投资能力；很多贫困家庭的子女未因高校收取学费而失学，这并不表明其家庭肯定有支付能力。（注：余秀兰：《要正确估计老百姓的教育投资能力》，《教育发展研究》1999年第9期，第63-64页。）在这种情况下，想从两种评鉴结果作一抉择，并非完全不可能。但即便如此，也仅仅满足了为解决“是以教育成本还是以承受能力为主”的问题所必备的前提条件之一。

四、结束语

作为社会、教育一大进步的高等教育学费制在其施行中需防范四种危险。

联合国教科文组织认为，在对高等教育“社会价值”的片面理解下，在经费问题上过分强调国家与高教脱钩的政策有两种危险：一种是可能会导致过分要求“成本回收”，另一种是过多地要求高教机构开展的各种活动“商业化”，使高等教育将难以履行其主要职责。这里提及的过分要求“成本回收”，以及过多地要求各种活动“商业化”，（注：赵中建选编《全球教育发展的研究热点》，教育科学出版社，1999年，中文版第156、143页。）在中国大陆学界既有坚定的支持者，又有激烈的反对者。笔者属于后一学术阵营，强调如果直接或间接地减少高教公共经费，并将大部分负担转移给家庭，那只会加剧受高等教育机会的不平等。（注：张人杰：《“教育产业化”的命题能成立吗？》，《教育评论》2000年第1期。）教育部主管最近也重申不能过分强调把提高学费标准作为解决高校经费不足的主要途径，收费不能代替各级政府对公立高校的必要投入。

学费制的施行可能还有两种危险。一种是对弱势群体主体性的忽视。诚然，自1987年以来，此间已逐步建立起包括“奖、贷、助、补、减”五个方面的助学体系。1999年开始实行的国家助学贷款（试点），以及2000年起实行的无担保（信用）贷款，使助学体系更趋完善，弱势群体受到关注。不过，尚需克服把对弱势群体的扶助视为“恩典”的观念，承认这种扶助是构建一个健康社会的必然要求；还要力戒把弱势群体当成“物”来客体化的毛病，承认弱势群体一样有其主体性。

另一种危险是教育高消费在刺激教育消费的同时，抑制了其他方面的消费，还使人们对教育消费的预期加重，其结果是大大降低了教育消费对经济的启动作用。

但愿这些都是杞人忧天。有一点是肯定的，即本森(Benson)在1995年提出可用来判断教育财政体制好坏的三个通用原则或标准，——资金投入充足与否、资源获得与分配的效率高低、以及资源获得与分配是否公平，在学费的后续研究中应受到更多重视。